A un año de la toma de posesión de Andrés Manuel López Obrador, comenzarán a hacerse los primeros cortes de caja sobre su administración: los logros, los pendientes, las promesas cumplidas, los tropiezos autoinfligidos y las dificultades inesperadas. Hay decisiones con impactos inmediatos –el incremento en el salario mínimo, el giro en la política migratoria, o la cancelación de un programa social como Progresa–, y otras cuyos efectos tomarán tiempo –la implementación de la reforma al artículo tercero constitucional o la construcción de una refinería. En conjunto, esas decisiones van construyendo lo que en algunos años llamaremos el legado de este gobierno, no sólo en términos de objetivos alcanzados o políticas fallidas, sino en la reconfiguración de las instituciones democráticas de nuestro sistema político: los equilibrios entre poderes, el papel de los órganos autónomos, las capacidades administrativas de la burocracia, la interacción entre gobernantes y ciudadanos y las relaciones entre los ámbitos de gobierno.

En materia de federalismo, se pueden identificar ya algunos cambios importantes, derivados de los resultados electorales de 2018, de reformas institucionales o de decisiones administrativas recientes. Aunque parezcan decisiones aisladas, muchas de ellas dan continuidad de la tendencia centralizadora que ha vivido el país desde 2006.

Ilustración: Víctor Solís

El mapa político cambió

Los gobernadores fueron muy poderosos en el periodo 2000-2018. Por un lado, la dependencia política de los gobernadores hacia el presidente de la República se rompió en 2000 (incluso antes en el Tabasco de Roberto Madrazo y la Puebla de Manuel Bartlett). Particularmente durante los gobiernos de los panistas Vicente Fox y Felipe Calderón, los gobernadores se encontraron con amplios márgenes de autonomía en lo local –pues los contrapesos locales no habían sido consolidados aún– y con capacidad de negociación en la esfera nacional, ya sea mediante la Conferencia Nacional de Gobernadores o vía “sus” legisladores, que negociaban en las cámaras legislativas defendiendo y apoyando a los gobiernos estatales. Con el retorno del PRI con Enrique Peña Nieto, los gobernadores gozaron de muchos recursos y pocos controles (pese a las reformas constitucionales que se discuten más adelante).

La elección de 2018 cambió tres componentes de ese arreglo. En primer lugar, al contar con mayoría legislativa en ambas cámaras federales, el presidente de la República no requiere convencer ni negociar con los gobernadores para lograr que los diputados o senadores que les son afines apoyen la aprobación de sus leyes o presupuestos. En segundo término, hay ya siete gobernadores de Morena (Veracruz, Chiapas, Morelos, Puebla, Tabasco, Baja California y la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México) que tienen una relación política de enorme cercanía con el gobierno federal. Y, en tercer lugar, Morena tiene mayoría en más de la mitad de los congresos estatales (véase el mapa), lo cual sirve tanto para garantizar la aprobación de reformas constitucionales una vez que han pasado por las cámaras federales, como para ejercer presión sobre los gobernadores de otros partidos.

La constitución y las leyes siguen centralizando

Como explicó Omar Báez en la entrada anterior de este blog, la creación de sistemas nacionales y leyes generales ha disminuido los márgenes de acción de los gobiernos estatales y municipales al centralizar en instituciones nacionales responsabilidades que antes estaban reservadas a los estados. En el último año, dos de las reformas constitucionales más importantes impulsadas por el nuevo gobierno mantienen esa lógica: la creación de la Guardia Nacional y la reforma en materia educativa, en particular la carrera de profesores. Hay, no obstante, una diferencia importante: esta vez, los destinatarios de la centralización ya no son organismos autónomos, sino el ejecutivo federal.

La decisión de desaparecer el Seguro Popular o la de eliminar los Institutos Estatales de Infraestructura Educativa, donde los estados tenían una participación activa, para permitir que el gobierno federal adquiera un rol más protagónico tienen también un efecto centralizador.

Hay un patrón: se toman decisiones pensando en el área de política pública correspondiente (seguridad pública, educación, salud, infraestructura) sin considerar los efectos en el régimen federal. Y en muchos casos los gobernadores preferirán, en el corto plazo, ceder esas responsabilidades, para quitarse problemas y liberar recursos.  Así se tomaron decisiones en múltiples materias en los años previos, con la creación de institutos nacionales con capacidad de incidir en temas que antes eran considerados locales (como lo electoral o lo relacionado con la transparencia). Al final del camino, el federalismo sigue siendo producto de un conjunto de decisiones que responden a coyunturas específicas y no a un diseño cuidadoso para repartir competencias entre los ámbitos de gobierno y hacer más eficaz la acción de los gobiernos.

Se toman decisiones administrativas para “corregir” fallas del arreglo federal

El discurso público sigue enfatizando las fallas del arreglo federal: los abucheos a los gobernadores en los mítines presidenciales son el síntoma más evidente de un conjunto de percepciones (no todas equivocadas) sobre los problemas de nuestro federalismo: el dispendio de los gobiernos subnacionales, las complejidades de la coordinación intergubernamental, los escándalos de corrupción de varios gobernadores y la falta de efectividad de muchos gobiernos. Por eso ha sido relativamente fácil para el gobierno federal tomar decisiones administrativas que buscan “corregir” esas fallas: se creó una nueva figura burocrática, los delegados de programas de bienestar, mejor conocidos como “superdelegados” que, se supone, harían más eficiente la operación de programas federales, asegurarían la coherencia de las intervenciones federales, serían el único interlocutor con los gobernadores y contribuirían a eliminar intermediarios. Incluso si los superdelegados lograran todo eso, las fallas estructurales del régimen federal seguirían intocadas.

Los mayores controles presupuestales apuntan a esa misma dirección: eliminar los recursos más discrecionales, aumentar la vigilancia del gasto o presionar para mayor eficiencia y transparencia pueden servir para aumentar la transparencia e incluso la eficacia de los gobiernos, pero no alcanzan para corregir los desafíos estructurales: la bajísima recaudación de los municipios y los estados, la dependencia financiera de los gobiernos subnacionales y la falta de rendición de cuentas sustantiva.

El arreglo federal sigue siendo disfuncional

La centralización de facultades y la creación de controles políticos o presupuestales pueden generar la ilusión de que los problemas del federalismo se están atendiendo. En realidad, la continuidad más notoria es la ausencia de respuestas a los problemas del federalismo. Desde la creación del ramo 33 en 1997, no ha habido decisiones que busquen deliberadamente dar forma a nuestro arreglo federal.

El federalismo, la descentralización y los estados y los municipios aparecen siempre en los diagnósticos de los problemas: nos ayudan a explicar las fallas en la implementación de las políticas, los escándalos de corrupción o el desencanto ciudadano con la democracia. Pero no se ofrecen soluciones desde la discusión pública. En el Pacto por México de 2012 el federalismo se asomaba apenas asociado a un problema a contener por el endeudamiento de los gobernadores. En el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno federal actual, el federalismo está ausente: a pesar del activismo en tantos temas y de la avidez reformadora, no hay una agenda de ajuste al diseño federal.

La distribución de competencias, las reglas de distribución de los recursos fiscales, la construcción de capacidades en los municipios y la edificación de sistemas políticos plenamente democráticos en los estados y municipios no están en la agenda gubernamental ni legislativa. No nos deberá sorprender que los problemas derivados de un federalismo disfuncional (descoordinación, elusión de responsabilidades, ineficiencias) seguirán aflorando en el futuro.

 

Guillermo M. Cejudo
Profesor investigador del CIDE y editor de Pacto Federal.