Pocos fuera de China han oído hablar de Hefei, la capital de Anhui, una de las provincias más pobres del país. Pero en China muchos conocen el estereotipo clasista 安徽保姆 o “Anhui Baomu” (niñera de Anhui): durante décadas, Anhui fue la principal proveedora de mano de obra doméstica para las grandes metrópolis chinas. A 500 kilómetros de Shanghái y a 900 de Beijing, sin costa y sin haber sido “bendecida” como zona económica especial durante el mandato de Deng Xiaoping, Hefei parecía condenada al subdesarrollo.
Hoy Hefei se encuentra entre las veinte ciudades más importantes del país. La ciudad es un imán de inversión manufacturera, en particular en vehículos eléctricos, semiconductores y energías renovables. Lo curioso de esta transformación es que no puede atribuirse a los planificadores centrales en Beijing, sino a un gobierno local que, con pocos recursos pero mucha iniciativa, se ganó el apodo de “gobierno de banqueros de inversión” (政府投行).
¿Cómo lo hizo? El gobierno municipal de Hefei creó plataformas de inversión estatal, armó equipos técnicos que evaluaron más de veinte industrias con el rigor de un fondo de capital de riesgo y diseñó una estrategia conocida en China como 以投带引 (yi tou dai yin): usar la inversión pública como imán para atraer capital privado. En 2008, cuando los ingresos fiscales anuales de la ciudad apenas sumaban 2300 millones de dólares, sus funcionarios comprometieron 860 millones para invertir en la reubicación de BOE Technology, una empresa de producción de pantallas LCD. La apuesta funcionó: el capital estatal atrajo 1300 millones adicionales de inversionistas privados, y Hefei terminó desembolsando sólo 430 millones. En menos de diez años, el gobierno vendió su participación en BOE con una amplia ganancia.
En 2020, con nuevo capital, aplicó la misma fórmula: apostó 780 millones de dólares por el 17 % de NIO, una startup de vehículos eléctricos al borde del colapso. La apuesta reunió a inversionistas privados y al gobierno provincial para sumar mil millones. Al poco tiempo, NIO fue reubicada en Hefei y, en sólo 10 meses, multiplicó su valuación por diez. De nuevo, una vez alcanzado el objetivo, el gobierno vendió la mayor parte de su participación en menos de un año. El dinero se reinvirtió en un parque industrial de vehículos eléctricos que atrajo a BYD, Volkswagen y cientos de proveedores. En una década, este ciclo virtuoso convirtió 23 mil millones de dólares de capital estatal en más de 89 mil millones de dólares.
Ahora pensemos en San José Chiapa, un municipio de 10 mil habitantes al este del Volcán La Malinche, a unos 60 km de Puebla. Su presupuesto anual es de 2.4 millones de dólares (48 millones de pesos), de los cuales tres cuartas partes son transferencias federales. En 2016, Audi inauguró ahí una planta de ensamblaje por 1,300 millones de dólares, respaldada por incentivos federales y estatales: una inversión equivalente a 520 veces el presupuesto anual del municipio que la alberga. Diez años después, la planta sigue operando, pero sin haber generado un efecto de clustering comparable. El gobierno estatal de Puebla, ansioso por retener esa inversión, ha subsidiado a Audi y Volkswagen con más de 10 millones de dólares anuales en devoluciones de impuestos sobre la nómina, sin una recompensa clara. En 2025, el gobierno federal anunció el Plan México, un plan de política industrial, y designó la zona de San José Chiapa como “Polo de Desarrollo”, con inversiones anunciadas en electromovilidad, empaques y alimentos procesados.
El contraste entre Hefei y San José Chiapa no se explica por la planificación centralizada de China, sino precisamente por una característica opuesta: la descentralización de ese sistema. En Anhui, el gobierno local asume riesgos y exige resultados. A cambio, recibe recompensas del gobierno nacional basadas en desempeño. En Puebla, el gobierno estatal subsidia sin condicionar, pierde la cadena de valor ante estados vecinos y, ante la falta de resultados, otro actor llega a diseñar e implementar una estrategia en su territorio.
La diferencia entre un gobierno que conduce la estrategia industrial y uno que la recibe no es anecdótica. En muchos países donde ha logrado una transformación productiva, los gobiernos subnacionales han sido agentes activos de la política industrial: compiten, experimentan, se especializan y asumen las consecuencias de sus resultados. En México, a pesar de su Constitución y de una cultura política federalista, nunca se ha construido ese motor local.
Parte de nuestro vacío se explica por la aversión al estudio de la política industrial en México. Para quienes somos hijos e hijas del TLCAN, economistas formados en los noventas y dosmiles, seis palabras zanjaron el debate: “la mejor política industrial es la que no existe”. La frase cargaba con el peso de los fracasos de la sustitución de importaciones en América Latina y la fuerza, casi sin oposición, de las instituciones que emergieron del Consenso de Washington y las escuelas de economía más prestigiosas de Estados Unidos. Pero hoy ese consenso se ha resquebrajado en múltiples dimensiones. En particular, el Banco Mundial ya ha mostrado un giro en su postura que había mantenido durante décadas.
La pregunta ya no es si, sino cómo, y el momento no es trivial. La inversión fija bruta en México ha caído como porcentaje del PIB y la competencia global por relocalización de cadenas de valor no espera. El Plan México establece metas ambiciosas e inversiones serias. El problema es que carece de los instrumentos para generar el suficiente arraigo como para que la política industrial se convierta en un verdadero punto focal de coordinación. Si México quiere que sus ambiciones industriales lleguen más allá de un mero mapa de parques industriales, necesitamos entender cómo activar nuestra estructura federal.
El estudio más granular de política industrial jamás realizado, un análisis de 768 387 documentos gubernamentales chinos, encontró que sólo el 13 % de las políticas industriales provienen del gobierno central en Beijing. El resto ha sido emitido por los gobiernos provinciales (45 %) y municipales (39 %). El sistema chino es eficaz porque los funcionarios locales son evaluados por su desempeño económico: la inversión atraída, el crecimiento del PIB y la mejora de la industria. Keyu Jin llama a esto la “economía del alcalde”: un sistema en el que el ascenso político depende de los resultados económicos. Si bien el modelo no está exento de problemas (imitación, sobrecapacidad industrial), su espíritu subnacional y la capacidad de dar resultados es contundente: gobiernos locales con autoridad, capacidad fiscal y rendición de cuentas se convierten en motores de transformación.
El mecanismo no es sólo chino. Cuando Estados Unidos aprobó el CHIPS Act, los subsidios federales se diseñaron de tal forma que se catalizó la competencia interestatal para diseñar paquetes con exenciones fiscales estatales, créditos adicionales, e infraestructura energética y logística para captar inversiones en semiconductores. Los Länder alemanes también han hecho esto en el pasado, compitiendo dentro de un marco federal coordinado, cada uno construyendo sobre sus fortalezas. Brasil ofrece el espejo de advertencia: tres oleadas de inversión automotriz impulsadas por una competencia hacia abajo entre entidades subnacionales que lograron atraer capital extranjero pero sin una transformación productiva profunda.
México posee componentes de los modelos mencionados, pero carece de una estructura institucional que los articule. Sus gobernadores no compiten por resultados industriales porque no son evaluados por ellos ni están equipados para perseguirlos. Los gobiernos locales recaudan pocos ingresos propios y las transferencias federales llegan de manera independiente al desempeño. Muchas agencias estatales de desarrollo carecen de la capacidad para identificar ventajas comparativas locales o para negociar con empresas globales. Los Polos de Desarrollo son un paso correcto, pero su diseño centralizado corre el riesgo de derivar en estrategias uniformes en territorios diversos.
Cambiar esto requiere avanzar en tres frentes.
- Competencia. Dado que la capacidad fiscal de los estados es limitada, una parte de los recursos federales para desarrollo industrial debería asignarse mediante mecanismos competitivos en los que los estados presenten estrategias concretas y sean evaluados por resultados: empleos en sectores focalizados, crecimiento en valor agregado, desarrollo de proveedores locales.
- Capacidad técnica. No se puede invertir a ciegas. Los estados mexicanos necesitan agencias de desarrollo profesionales, apoyadas con insumos de análisis de la federación, para identificar oportunidades en las cadenas de valor existentes y diseñar propuestas de inversión creíbles. Algunos estados, como Guanajuato, lo han hecho desde hace décadas con instituciones como Cofoce.
- Banca(s) de Desarrollo. Los estados mexicanos necesitan pasar de la lógica del subsidio incondicional a una lógica de inversión pública estratégica atada a resultados y con compartición accionaria. Hefei invirtió, exigió resultados y, cuando la industria maduró, vendió su participación y lo volvió a hacer.
Hay que ser realistas: estas tres propuestas operan bajo serias restricciones. Los estados y municipios recaudan una fracción mínima de sus ingresos. La Ley de Disciplina Financiera limita su capacidad de invertir en empresas privadas e incluso de contratar deuda. Pero el marco legal mexicano ya contempla instrumentos como los fideicomisos públicos de inversión y las asociaciones público-privadas, que permitirían a los estados estructurar vehículos de coinversión con rendición de cuentas. El espacio es estrecho, pero existe.
Hefei pasó de ser un lugar pobre del que sus habitantes emigraban a convertirse en un centro de gravedad de la inversión industrial. No lo hizo con un plan diseñado e implementado desde el centro, sino con un gobierno local que contó con autonomía, incentivos nacionales y la imaginación para transformar su territorio.
México no necesita importar el sistema político chino para aprender de esa experiencia. Lo que es esencial es confiar en su propia federación. La Constitución ya establece que los estados son soberanos y los municipios son autónomos. Es hora de que el Plan México también lo haga.
Fernando Valdés Benavides
Consejero del Instituto para el Desarrollo Industrial y la Transformación Digital A.C. (INADI)