El desfiguro senatorial por la designación de la presidenta de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) es el más reciente ejemplo de rebatinga política alrededor de los órganos constitucionales autónomos (OCAS) y de los repetidos intentos gubernamentales por capturarlos, neutralizarlos o desnaturalizarlos, ya sea por imposición de sus titulares (incluso mediante procedimientos fraudulentos como sucedió en los casos de Rosario Piedra Ibarra en la CNDH o el de Paloma Merodio en la Junta de Gobierno del Inegi en abril de 2017), por amagos reformistas, como la reciente propuesta de modificar la integración del consejo general del ine, por relevos necesarios como el que ocurrió en julio pasado en el coneval, o por desaparición institucional, como ocurrió con el inee a raíz de la reforma educativa sellada hace unos meses.

Con los procesos descentralizadores iniciados a finales de 1970 y la liberalización económica de principios de 1980, se crearon OCAS en prácticamente todas las regiones del mundo.1 En México, su creación acompañó el tránsito a la democracia y, más recientemente, tuvo un boom en la primera mitad de la administración del priista Enrique Peña, como parte de las reformas ligadas al Pacto por México.

A continuación, se discute la relevancia que, antes y después del parteaguas electoral de julio de 2018 —ejecutivo federal con amplio respaldo en las urnas y abrumadora mayoría legislativa—, tiene el cambio en México basado en órganos constitucionales con algún grado de autonomía frente a los poderes tradicionales (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) para las relaciones intergubernamentales.

Ilustración: Víctor Solís

El “centro” y los órganos autónomos

Los OCAS trastocan la división de poderes, pues introducen instituciones adicionales a la clásica distinción entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La creación de OCAS se suele asociar a la desconcentración de la autoridad, mediante separación institucional. En general, el análisis de la intervención de los OCAS en la división de poderes frecuentemente queda reducida al plano horizontal, es decir, en su relación con los poderes federales (nacionales), especialmente al retiro de competencias y recursos del ejecutivo federal para conferirlas, en este caso, a un órgano o autoridad de competencia específica o especializada.

La forma en que se han construido los OCAS en México tiene una dimensión adicional: han servido como dispositivos recentralizadores y, por ello, tienen un lugar crucial en el federalismo y las relaciones intergubernamentales. Los OCAS han ganado en los últimos años competencias para acotar márgenes de acción de las autoridades locales.

Nueva recentralización en México

México es una de las veinticuatro federaciones en el mundo y una de las siete federaciones que además es presidencial.2 Durante buena parte del siglo XX, el país se constituyó como un arquetipo de hiperpresidencialismo, esto es, la concentración de poderes —políticos, presupuestales, administrativos— en el presidente de la República en un régimen no-democrático. Entonces, el ejecutivo federal ostentó poderes constitucionales y metaconstitucionales que, en los hechos, lo fueron equiparando con el Estado en su conjunto.

El hiperpresidencialismo comenzó a ceder durante las últimas décadas del siglo XX, cuando, al igual que muchos países en desarrollo, México transitó por un proceso de descentralización de políticas públicas (salud, educación, seguridad pública, entre otras), paralelo a la democratización del régimen y al cambio económico estructural. Uno de los efectos más significativos de todo este proceso de cambio político e institucional fue el debilitamiento del presidente de la República. En contraparte, surgió el fortalecimiento de las autoridades locales —gobernadores, sobre todo—, tanto política como presupuestalmente, lo cual redundó, entre otras cuestiones, en el aumento de escándalos sobre abusos de poder por parte de los mandatarios estatales.

Alrededor de 2007, aunque con mayor énfasis de 2012, varios observadores de la política mexicana indicaron una nueva tendencia hacia la recentralización. Pero más que un proceso ordenado, coherente o con visión político-estratégica, se trata de un conjunto variopinto de respuestas institucionales a problemas coyunturales. Su punto partida puede señalarse en la intervención policiaco-militar de las fuerzas federales desde diciembre de 2006, bajo la conducción del ejecutivo federal, en distintas entidades y municipios con el objetivo de enfrentar al crimen organizado y resguardar la seguridad pública. A partir de la guerra contra el crimen, la crisis institucional en materia de seguridad y, en general, las fallas graves exhibidas por el Estado mexicano, el cambio institucional sufrió una aceleración inédita. A menudo con la justificación de meter en cintura a los gobernadores y/o hacer frente a la incapacidad de las autoridades locales, muchas de estas reformas implicaron trasladar competencias y recursos desde la periferia al centro. De particular relevancia resulta la adición de facultades al Congreso de la Unión, en detrimento de las legislaturas estatales, lo cual se refleja, entre otras cuestiones, en la expedición de alrededor de 32 nuevas leyes generales de 2006 a 2016, así como la reformulación o el establecimiento de un conjunto de OCAS con capacidades nacionales de intervención en materia electoral, transparencia y acceso a la información pública, combate a la corrupción y fiscalización, entre otras áreas.3

Centro renovado: implicaciones del caso

El caso mexicano muestra que los OCAS pueden ser estructuras o dispositivos institucionales para el control y la rendición de cuentas de las autoridades locales. Esta función de control del poder puede ser de particular relevancia en países donde el Estado de derecho funciona con alguna efectividad en algunas regiones del país, pero no en otras.4

Los OCAS también pueden beneficiarse de la recentralización, es decir, del proceso de cambio en la asignación vertical de competencias, recursos y actividades de gobierno que son favorables a los órganos centrales del Estado en relación con las autoridades periféricas. El cambio institucional basado en OCAS, al que se suman la expedición de un conjunto de principios constitucionales rectores, legislaciones generales y sistemas nacionales, implica acotar los márgenes de acción de las autoridades locales sobre las políticas públicas. Sin embargo, esta nueva recentralización tiene diferencias sustantivas a la vieja recentralización ligada al hiperpresidencialismo.

De entrada, la recentralización presidencialista avanzó hacia el predominio excesivo del Ejecutivo sobre los otros poderes y otros niveles, lo que significó la reducción de la representación local en las decisiones generales y una fuente de inestabilidad democrática,  mientras que la asignación de poderes en un mayor número de instituciones centrales renovó el sistema de pesos y contrapesos, al tiempo que las autoridades locales retuvieron participación en las decisiones generales, sobre todo a través de la legislatura federal. Este resultado sugiere la necesidad de distinguir las concentraciones de poder en los entes centrales.5

La nueva recentralización en México, finalmente, no solo hace mucho más atractivo el juego político de capturar autonomías, sino llama a discutir pertinencia de conceder mayores recursos a las instituciones centrales para encarar en el plano local la necesidad de mejorar los procesos de rendición de cuentas, contrarrestar las posibilidades de corrupción, subsanar las deficiencias institucionales y evitar la injerencia indebida de las autoridades locales en funciones relevantes, como lo es el derecho de acceso a la información pública, la realización de elecciones y la fiscalización presupuestaria.

 

Omar Báez Caballero
Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la UNAM. Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la misma Universidad.


1 A los órganos autónomos se les denomina de distintas maneras en la doctrina y en las normas: agencias, organismos, entes, órganos, agencias, comisiones, entre otras. Aquí se utiliza “órganos autónomos” como un nombre genérico de las instituciones que jurídicamente tienen algún grado de autonomía frente a los poderes tradicionales del Estado. Para un análisis doctrinario del uso de distintos términos véase, por ejemplo, Martínez Robledos, Marybel. 2015. “Órganos y Organismos Constitucionales Autónomos: Una Reforma Pendiente. ¿Fortaleza o debilidad del Estado?” El Cotidiano 30(190): 123–43.

2 Según Forum of Federations, en el mundo actual (2018), los 24 países federales representan juntos alrededor del 40% de la población mundial. La lista incluye algunas de las más democracias territorialmente más extensas y pobladas, como la India, los Estados Unidos, Brasil, Alemania y México. Véase: Forum of Federations.

3 Este proceso de recentralización es detallado en: Centralismo de de/construcción. De/centralización de la hegemonía a la pluralidad en México. Tesis para obtener el grado de Doctor en Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, 2019, del autor de este texto.

4 Para el desarrollo de este argumento, O’Donnell, Guillermo. 1993. “Estado, democratización y ciudadanía”. Nueva Sociedad 128(nov-dic): 62–87.

5 Esta noción encuentra una elaboración importante en: Kollman, Ken. 2013. Perils of Centralization. Lessons from Church, State, and Corporation. Kindle. New York: Cambridge University Press.