En México, la conversación pública sobre deuda subnacional suele moverse entre dos reflejos. El primero es el temor: “la deuda siempre es un problema”. El segundo es la fe tecnocrática: “si hay reglas, el problema se resuelve”. Ambos enfoques pierden de vista la pregunta decisiva, que no es si la deuda es buena o mala en abstracto, sino cuándo, para qué y en qué condiciones institucionales la deuda puede contribuir al crecimiento regional sin poner en riesgo la sustentabilidad financiera. En nuestro artículo ”Regional Growth, Debt Thresholds and Subnational Sustainability”, escrito con Diego Mendoza-Martínez, planteamos esa pregunta y la respondemos con evidencia para el caso mexicano.
La idea central es sencilla de enunciar, pero difícil de demostrar con rigor: la relación entre deuda y crecimiento en los gobiernos subnacionales no es lineal. Es decir, no ocurre que “más deuda” produzca automáticamente “más crecimiento” o “menos crecimiento”. Lo que observamos es un patrón más realista: hay tramos en los que el endeudamiento se asocia con mayor dinamismo económico, pero también existen umbrales —puntos de inflexión— a partir de los cuales el efecto puede debilitarse, volverse neutral o incluso negativo. Y, crucialmente, esos umbrales cambian según el tipo de deuda.
¿Por qué México es un laboratorio relevante para estudiar esto? Porque nuestro federalismo fiscal es profundamente vertical: los estados dependen en gran medida de transferencias federales, tienen autonomía recaudatoria limitada y enfrentan incentivos ambiguos que pueden generar problemas de “prestricciones presupuestarias blandas” (soft budget constraints). Dicho en términos prácticos: cuando un gobierno subnacional anticipa rescates explícitos o implícitos, o cuando su capacidad de generar ingresos propios es baja, el endeudamiento puede convertirse en una herramienta de supervivencia política o de administración de liquidez, más que en un instrumento de inversión estratégica. Esto no significa que la deuda sea “mala”, sino que la arquitectura intergubernamental condiciona qué tan productivo puede ser el financiamiento y cuál es el margen prudente para usarlo.
Qué preguntamos y cómo lo medimos
El artículo se propone examinar el vínculo entre sustentabilidad de la deuda subnacional y crecimiento del PIB regional, con dos objetivos complementarios. Primero, identificar si existe una asociación sistemática entre deuda y crecimiento. Y segundo, estimar si existe un umbral de deuda a partir del cual la relación cambia.
Para ello construimos un panel con información anual de las 32 entidades federativas para el periodo 2001–2016. Trabajamos con medidas de deuda y crecimiento, y además incorporamos variables del entorno fiscal federal: transferencias condicionadas (aportaciones), transferencias no condicionadas (participaciones) e ingresos propios (recaudación estatal). Un punto clave es que no tratamos la deuda como un bloque homogéneo. Distinguimos entre tipos de financiamiento —deuda bancaria, deuda de banca de desarrollo, deuda de banca comercial, financiamiento de mercado de capitales y otras modalidades— porque cada instrumento tiene estructura de incentivos, costos, plazos y mecanismos de garantía distintos. Esa diferenciación es indispensable si uno quiere pasar del debate moral sobre la deuda a un debate de política pública basado en diseño institucional.
Para probar esta relación utilizamos dos estrategias que responden a problemas empíricos bien conocidos. La primera es un modelo de panel dinámico tipo Arellano–Bond, que ayuda a abordar la endogeneidad: el crecimiento puede afectar la deuda, tanto como la deuda puede afectar el crecimiento. En otras palabras, si un estado crece menos, puede endeudarse más para compensar; si crece más, puede acceder a mejores condiciones de crédito. Ignorar esa doble causalidad produce conclusiones engañosas. La segunda estrategia metodológica es un enfoque no lineal de umbrales (threshold) y “kinks” (puntos donde la pendiente de la relación cambia), siguiendo métodos como los desarrollados por Seo y Shin. Esto permite estimar de manera formal el punto a partir del cual el efecto marginal de la deuda sobre el crecimiento se modifica.
Un detalle importante: en el mundo subnacional, la sustentabilidad no se mide sólo con “deuda / PIB”. En México, analistas y calificadoras también usan indicadores como la deuda respecto a “recursos garantizados” (ingresos propios más transferencias no etiquetadas) para reflejar mejor la capacidad real de pago. Por eso evaluamos el fenómeno con más de una métrica: porque lo que parece sostenible bajo un denominador puede no serlo bajo otro.
Deuda sí, pero no cualquier deuda, ni a cualquier nivel
Los resultados principales se pueden resumir en tres ideas:
Existe una asociación positiva, pero frágil, entre deuda subnacional y crecimiento regional. Esto significa que, en promedio y bajo ciertas condiciones, un mayor endeudamiento se relaciona con mayores tasas de crecimiento del PIB regional. Sin embargo, el efecto no es robusto para todos los instrumentos ni para todas las formas de medir la sustentabilidad. La palabra “frágil” es deliberada: en una economía federal con fuertes restricciones institucionales, la deuda puede ayudar, pero su impacto no es automático ni garantizado.
El tipo de deuda importa. En nuestras estimaciones, algunos instrumentos muestran relaciones más positivas que otros. La deuda bancaria —en particular ciertos componentes— puede estar asociada con crecimiento, mientras que la deuda de mercado o ciertas formas de financiamiento pueden exhibir patrones distintos cuando se observa el comportamiento alrededor de los umbrales. Esto tiene una lectura clara de política pública: cuando se diseña regulación, no basta con fijar un techo general; se necesita entender qué instrumento está siendo incentivado y por qué.
Los umbrales subnacionales son más bajos que los umbrales nacionales típicos en la literatura. En el debate global se volvió popular la idea de que existe un umbral “alto” (por ejemplo, 90 % deuda/PIB) a partir del cual el crecimiento se desacelera. Esa discusión es nacional y, además, controvertida. En el ámbito subnacional mexicano, la situación es distinta: por la dependencia fiscal y la estructura de rescates posibles, los puntos de inflexión tienden a aparecer a niveles mucho menores. Dicho de forma simple: un estado no puede comportarse como un país soberano. Su capacidad de generar ingresos, renegociar pasivos o absorber shocks es mucho más limitada, y por eso el espacio de deuda “benigna” también es más acotado.
Al observar los modelos de umbral, encontramos configuraciones en las que, por debajo de ciertos niveles, la deuda se asocia con crecimiento; por encima, el efecto se revierte. En otras configuraciones, ocurre lo contrario: la deuda comienza a tener un efecto más favorable después de un punto, probablemente reflejando que ciertos estados solo logran activar inversión o liquidez suficiente cuando alcanzan escala financiera. Este tipo de resultados no debe interpretarse como “receta” para endeudarse más, sino como evidencia de que los incentivos y capacidades cambian a lo largo de la distribución. La conclusión relevante es institucional: la deuda opera de forma distinta según el instrumento y según el régimen fiscal en el que se inserta.
Qué implica esto para el federalismo fiscal mexicano
El hallazgo más importante para la discusión pública no es la estimación de un umbral específico, sino el diagnóstico de fondo: la sustentabilidad subnacional está determinada por la arquitectura intergubernamental. En un sistema centralizado, con baja recaudación propia, transferencias condicionadas dominantes y expectativas de rescate, se configura un entorno propenso al “presupuesto suave”. Eso puede generar tres consecuencias: menor disciplina real (aunque exista disciplina formal), menor eficiencia en la administración financiera y, en última instancia, menor capacidad para convertir financiamiento en crecimiento.
En términos de política pública, esto nos obliga a salir de la falsa dicotomía “deuda sí vs. deuda no”. La pregunta útil es: qué reglas, qué regulación y qué incentivos hacen que el endeudamiento sea compatible con crecimiento regional y sustentabilidad. Sugerimos tres orientaciones:
- Reglas diferenciadas por tipo de deuda. No todos los instrumentos producen los mismos incentivos. El diseño normativo debería reconocer diferencias de estructura, plazo, garantía y disciplina de mercado.
- Medidas de sustentabilidad que reflejen la realidad subnacional. La proporción entre deuda y PIB es importante, pero puede ocultar riesgos cuando la base de ingresos propios es débil. Indicadores ligados a recursos disponibles y reglas de administración financiera son indispensables.
- Reformas que fortalezcan capacidades, no sólo controles. Sin capacidades institucionales para planear, evaluar y ejecutar inversión, la deuda puede terminar funcionando como administración de caja o mecanismo de corto plazo.
El problema central es que, sin capacidad institucional y sin un sistema de presupuesto de capital, la disciplina fiscal se vuelve una condición necesaria pero insuficiente para impulsar el desarrollo. En inglés se utilizan el término capital budgeting, pero en español suele hablarse de gasto de capital o gasto en inversión pública. El problema es que, en la práctica, estas categorías se reducen con frecuencia a una suma contable de obras —puentes, carreteras, sistemas de agua, equipamiento— sin un proceso que permita evaluar, priorizar y planear proyectos estratégicos.
Lo que falta es un sistema de presupuestación de capital: un conjunto de reglas, capacidades y procedimientos que permita a los gobiernos subnacionales transformar el financiamiento en inversión productiva. Tener capacidad no es solo cumplir con límites de endeudamiento, sino contar con instituciones capaces de diseñar proyectos, compararlos, calendarizarlos y evaluarlos en función de su impacto económico y social. Sin este sistema, la disciplina fiscal controla riesgos, pero no orienta decisiones, y la inversión pública pierde su potencial como motor de crecimiento.
La evidencia empírica lo confirma. La coautora de este ensayo analiza las finanzas de las 32 entidades federativas entre 2013 y 2019 y examina el efecto de los ingresos, el gasto corriente, la inversión pública, los intereses de la deuda y las tasas promedio sobre el crecimiento del PIB estatal en los tres sectores productivos. Los resultados sorprenden no por su complejidad técnica, sino por lo que revelan sobre el funcionamiento real del federalismo mexicano: la inversión pública no genera crecimiento de manera sistemática, mientras que otros componentes del gasto y del financiamiento sí muestran asociaciones positivas.
La disciplina fiscal, en ausencia de capacidad institucional y de un sistema formal de presupuesto de capital, estabiliza las finanzas pero no construye desarrollo. Sólo cuando los gobiernos subnacionales pueden planear estratégicamente su inversión —es decir, cuando el capital budgeting deja de ser una categoría contable y se convierte en una práctica institucional— la deuda y el gasto de capital pueden traducirse en crecimiento económico sostenido.
Heidi J. Smith
Universidad Iberoamericana
Alfonso Mendoza-Velázquez
Centro de Investigación e Inteligencia Económica (CIIE) UPAEP