La trampa de la estabilidad

La discusión sobre las finanzas subnacionales en México suele girar en torno a un diagnóstico cómodo: gracias a la Ley de Disciplina Financiera y a las reformas posteriores, los estados finalmente dejaron atrás episodios de endeudamiento excesivo, opacidad y discrecionalidad. Hoy, según esta narrativa, México habría logrado controlar la deuda estatal, estabilizar sus cuentas y estandarizar la gestión financiera en todo el país.

Sin embargo, cuando se examina más de cerca la interacción entre disciplina fiscal, autonomía, capacidad institucional e inversión pública, aparece una conclusión mucho menos complaciente. La estabilidad se logró, sí, pero no produjo desarrollo. La disciplina fiscal es una condición necesaria para evitar crisis, pero está lejos de ser suficiente para detonar crecimiento económico. Esta insuficiencia no se debe a un defecto en la ley, sino a la profunda desigualdad de capacidades entre entidades y a la ausencia de sistemas de planeación y presupuestación de capital que permitan transformar estabilidad en progreso.

El diseño del federalismo fiscal mexicano explica gran parte del problema. Desde 1980, la recaudación se centralizó mientras que el gasto se descentralizó. El IVA, el ISR y otros impuestos significativos quedaron en manos de la Federación; al mismo tiempo, los estados recibieron responsabilidades crecientes en educación, salud, infraestructura y programas sociales. Los gobiernos locales administran grandes volúmenes de recursos que no generan y dependen de transferencias que llegan etiquetadas y condicionadas. El resultado es un federalismo donde se gestiona gasto sin capacidad para controlar ingresos. En este contexto, la Ley de Disciplina Financiera profundizó la lógica restrictiva: más controles, más reportes, más normas, pero no más herramientas para construir proyectos estratégicos. Las reglas dicen lo que no se puede hacer, pero no fortalecen la capacidad para hacer lo que importa.

Las diferencias entre estados revelan con claridad este problema. Aunque casi todas las entidades han aprobado leyes de deuda, de responsabilidad hacendaria y de presupuesto, la densidad normativa no se traduce en capacidades efectivas. Estados como Jalisco, Guanajuato o Querétaro cuentan con burocracias profesionales, sistemas contables consolidados y unidades de inversión con experiencia. En contraste, entidades más pobres o con menor institucionalización operan con rotación constante, limitada formación técnica y sistemas de información fragmentados. Esto vuelve evidente que la disciplina, aplicada sobre bases tan desiguales, termina beneficiando más a quienes ya tenían fortaleza institucional y castigando a quienes menos capacidades poseen.

El problema central es que, sin capacidad institucional y sin un sistema de presupuesto de capital, la disciplina fiscal se vuelve una condición necesaria pero insuficiente para impulsar el desarrollo. En inglés se habla de capital budgeting o capex, pero en español suele traducirse como gasto de capital o gasto en inversión pública, términos que a menudo se reducen a una simple suma de obras —puentes, carreteras, sistemas de agua, equipamiento— sin un proceso que evalúe, priorice y planifique proyectos estratégicos. Lo que realmente falta es un sistema de presupuestación de capital que permita ordenar, analizar y seleccionar inversiones con criterios técnicos, económicos y sociales. Sin este mecanismo, no es posible planear de manera adecuada los proyectos de inversión pública que se generan en el ámbito local ni orientar el financiamiento hacia obras que efectivamente impulsen el crecimiento. La disciplina fiscal, por sí sola, no basta: sólo cuando los gobiernos pueden evaluar, priorizar y calendarizar proyectos mediante un sistema formal de capital budgeting, la inversión pública deja de ser una cifra contable y se convierte en un verdadero motor de desarrollo.

La evidencia empírica lo confirma. En mi libro Variedades de la Gestión y Gobernanza de la Deuda Subnacional en México (Palgrave Macmillan, 2025), analizo las finanzas de las 32 entidades federativas entre 2013 y 2019 y observando el efecto de ingresos, gasto corriente, inversión, intereses de la deuda y tasas promedio sobre el crecimiento del PIB estatal en sus tres sectores productivos. Los resultados sorprenden, no por su complejidad técnica, sino por lo que revelan sobre el funcionamiento real del federalismo mexicano.

La inversión pública, que en teoría debería impulsar el desarrollo, tiene efectos negativos en los sectores primario, secundario y terciario de la economía. En contraste, el gasto corriente —particularmente los servicios personales y el consumo gubernamental— sí se asocia con crecimiento. Lo mismo ocurre con los intereses de la deuda, que muestran correlaciones positivas: un hallazgo que sugiere que el financiamiento puede dinamizar las economías locales, aunque no a través de la obra pública que motivó su contratación.

Los principales resultados pueden resumirse así:

El mensaje detrás de estos signos es profundo. Los estados gastan de forma más eficaz para operar que para invertir. Esto no significa que el gasto corriente sea la clave del desarrollo, sino que la inversión pública —supuestamente financiada con deuda productiva— no está diseñada con criterios que generen rendimiento económico. La deuda ayuda a mover la economía por sus efectos financieros, pero la obra pública no lo hace por falta de planeación. La “regla de oro” que exige endeudarse sólo para inversión pierde sentido cuando los proyectos no siguen metodologías de evaluación, no se insertan en estrategias multianuales y muchas veces se fragmentan en obras pequeñas, poco útiles o desconectadas entre sí.

La ausencia de un sistema que cuente con un presupuesto de gasto de capital explica buena parte del problema. En países donde la inversión pública subnacional genera crecimiento —Brasil, Chile, Colombia— existen procesos formales para seleccionar, priorizar, calendarizar y evaluar proyectos antes y después de ejecutarlos. México no tiene este mecanismo. La aprobación de proyectos suele depender de coyunturas políticas, urgencias locales o presiones municipales, no de análisis técnico. Al no existir una metodología nacional ni estatal para determinar qué proyectos generan retornos económicos o sociales, la deuda se usa en proyectos de poca escala o utilidad limitada. Por eso la inversión pública en México no produce crecimiento: no es estratégica, no es evaluada y no está alineada con objetivos de largo plazo.

La pandemia reveló esta fragilidad. Mientras muchos países usaron deuda para amortiguar la crisis, México optó por la disciplina absoluta. La Federación no tomó crédito y los estados, atados por reglas rígidas y sin sistemas de inversión, tampoco pudieron hacerlo. No existían mecanismos para ejecutar gasto contracíclico ni para acelerar proyectos estratégicos. La estabilidad se mantuvo, pero a un costo enorme en crecimiento y bienestar. La crisis sanitaria mostró que el federalismo mexicano tiene finanzas ordenadas pero sin herramientas para responder a emergencias, innovar o construir resiliencia económica.

El contraste entre disciplina y desarrollo es aún más evidente si se examina otra dimensión del análisis: cómo se comporta el endeudamiento mismo. La correlación positiva entre intereses pagados y crecimiento estatal no debe interpretarse como un llamado al endeudamiento indiscriminado, sino como una señal de que el crédito puede dinamizar economías locales si se usa correctamente. La clave está en el “si se usa correctamente”. Las tasas promedio y el servicio de la deuda reflejan que los estados participan en mercados relativamente estructurados. Pero si la deuda no se orienta hacia proyectos estratégicos, su impacto queda limitado a efectos de liquidez o a impulsos temporales. La paradoja, entonces, es que la deuda estimula la economía no por la inversión pública, sino a pesar de ella.

La evidencia nos lleva a la conclusión central: México tiene disciplina, pero no capacidad; estabilidad, pero no estrategia; reglas, pero no sistemas. La arquitectura legal sirve para evitar excesos, pero no para construir desarrollo. Mientras los estados no cuenten con autonomía fiscal real, con burocracias capacitadas y con sistemas formales de presupuesto de capital, la disciplina seguirá siendo una condición necesaria pero insuficiente.

Una última tabla resume quizá la contradicción más importante del modelo mexicano:

Esa sola línea sintetiza una década de esfuerzos fallidos por vincular disciplina con desarrollo. La inversión pública, que la Constitución y la Ley de Disciplina Financiera consideran “productiva”, no genera crecimiento porque no existe un sistema que garantice que lo sea.

México necesita pasar de un federalismo que sólo controla a un federalismo que también construye. Esto exige fortalecer capacidades, profesionalizar haciendas locales, establecer sistemas de presupuesto de capital y ajustar el diseño de las reglas para que la autonomía fiscal sea real y la inversión pública sea estratégica. La disciplina fiscal no debe desaparecer, pero sí debe dejar de ser el objetivo final para convertirse en el punto de partida. Un federalismo moderno no teme endeudarse; teme no saber para qué se endeuda. Mientras la estabilidad no se convierta en planeación y la planeación no se convierta en crecimiento, México seguirá atrapado en la trampa de la disciplina: ordenado, pero estancado; estable, pero sin desarrollo.

Heidi Jane M. Smith

Profesora de economía, Universidad Iberoamericana.