En el pacto fundacional de México como nación independiente fueron excluidos los pueblos indígenas y la comunidad, su base de organización político-social, que no sólo eran los principales componentes poblacionales y organizativos asentados en su territorio en ese momento, sino que representaban una diversidad de culturas originarias que antecedían a la Conquista. Pues bien, en la primera Constitución de la nueva nación de 1824, que estableciera el sistema federal, los indígenas desaparecieron del corpus normativo.
La explicación de tal ausencia deriva en al menos dos razones. Por un lado, el pensamiento liberal, que daba preeminencia a la igualdad de todos ante la ley y a los derechos individuales; el contexto de una estructura de castas construido en la Colonia hacía encomiable el nuevo ideario. Y, por otro lado, La institucionalización del racismo como se advierte en las discusiones del Constituyente, pues en esa defensa de libertades se mimetizaría la exclusión: José María Luis Mora, preclaro intelectual e integrante del primer Constituyente mexicano, argumentaría que se considerara la igualdad de los indígenas ante la ley, al tiempo que los consideraba de condición inferior pues pertenecían a “esos cortos y envilecidos restos de la antigua población mexicana, los que, aunque despertasen compasión no podían ser la base de una sociedad progresista”.1
Dos siglos después, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) confirmó tal exclusión. En 2019 al revisar el caso de las presidencias de comunidad de Tlaxcala, en que tres municipios se inconformaron ante esta figura histórica en la entidad, que da representación política a las comunidades indígenas en el Ayuntamiento e incorpora a sus presidentes como concejales, la Corte resolvió que la figura es inconstitucional en tanto ¡no aparece en el artículo 115!2 Ni siquiera voltearon a ver el 2.º constitucional. La exclusión federalista estaba confirmada: la comunidad indígena es ajena al sistema federal.
La resistencia
En la historia mexicana, la comunidad indígena resistió de múltiples maneras. En algunos casos, como Oaxaca, imponiendo su papel central en el corpus constitucional local. Fue la única entidad federativa que reconocería, en 1825, a las repúblicas de indios (esto es, a la comunidad indígena) con las mismas prerrogativas que los ayuntamientos. Y, pese a la conversión de esa figura en agencias municipales y de policía en 1857, la autonomía comunitaria fue conservada en la praxis política y en la organización estatal. Incluso en 1922/1923, cuando una nueva Constitución y legislación establecieron al municipio libre como base organizativa de la entidad y se constituyeron municipios integrando cabeceras y agencias, la autonomía comunitaria prevaleció.
En el entramado nacional, por su parte, la resistencia continuó. Distintos historiadores han dado cuenta de las múltiples rebeliones en regiones indígenas en el siglo XIX, en el cual las comunidades luchaban por el reconocimiento a sus autoridades tradicionales, a sus sistemas de organización, a sus autonomías, a su territorio, a sus prácticas autonómicas.
En el Constituyente de 1857, Ignacio Ramírez, “El Nigromante”, señalaba con claridad: “Esta Constitución está basada en una ficción: admite sólo la existencia de mexicanos, hombres libres e iguales ante la ley. Gran paradoja cuando la nación se encuentra constituida mayoritariamente por hombres que se consideran indígenas y por pueblos enteros que escapan a la autoridad del Estado”.3
En 1917 la exclusión de la comunidad indígena se materializó en el artículo 115 constitucional que estableció al Municipio Libre, como la base de la organización política/administrativa de las entidades federativas, si bien, por otra parte, la comunidad recuperó el reconocimiento al territorio en el artículo 27.
La comunidad: unidad básica de los pueblos
La comunidad indígena, como señala Aguirre Beltrán, pasó a convertirse “no sólo en la unidad espacial, social y cultural más adecuada para observar y conocer al indio sino, además, en la unidad capaz de definirlo”.4
En las regiones indígenas de México, la comunidad cobró e imprimió sus particularidades a la gobernabilidad local; a la organización sociopolítica, y se convirtió en el ámbito de lucha, resistencia y defensa de los derechos indígenas. Hay formas distintas de ser comunidad. No es lo mismo la comunidad en la Yaqui, entre los Wixárika, que en los Altos de Chiapas, entre los ejidos Mayas, que en Michoacán o Guerrero, o Oaxaca. De ello hay estudios hechos desde distintas disciplinas de las ciencias sociales, que han revisado el papel y la centralidad de la comunidad en la permanencia y reconstitución de la identidad indígena.
Es por ello que, en los Acuerdos de San Andrés Larraínzar entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional y el Gobierno federal, uno de los compromisos fue: “[…] reconocer, en la legislación nacional, a las comunidades como entidades de derecho público”.
En las demandas centrales del movimiento indígena que tomaron cuerpo teórico y cambios concretos particularmentre en el último cuarto del siglo XX, el reconocimiento de pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derechos público es esencial para el ejercicio de derechos y de la libre determinación y autonomía.
La contradicción constitucional
En 2001, casi dos siglos después de la independencia de México, finalmente apareció la comunidad indígena en la Constitución mexicana. La reforma al 2.º constitucional la definió y le reconoció derechos. Uno central: el derecho a la libre determinación y autonomía.
Sin embargo, tal reconocimiento fue un espejismo multicultural. En la misma Constitución se establecieron los candados para dejar sin esencia ese derecho: el primero, fue establecer que serían las legislaturas estatales las que determinarían las características de tal autonomía, lo que parte y diferencia artificialmente a pueblos y comunidades. La segunda, y fundamental, es considerar que se reconoce a pueblos y comunidades como “entidades de interés público”, esto es, sujetos de la atención del Estado, pero incapaces de ser considerados titulares de derechos y obligaciones jurídicas; con ello, se vaciaba de contenido a la autonomía.
Esta contradicción constitucional generaría una cascada de efectos disímbolos, como puede apreciarse en las reformas legislativas, las políticas públicas y en las resoluciones jurisdiccionales generadas tras la reforma de 2001.
El resquicio dejado por la reforma —que las entidades federativas legislaran sobre la autonomía—, avanzó en terrenos pantanosos. Desde Oaxaca, que una década atrás había realizado la reforma constitucional más importante en la materia en 1990; reconocería las elecciones por “Usos y Costumbres” en 1995; se adelantaría en 1998 al reconocer a las comunidades indígenas como sujetos de derecho público, a la jurisdicción indígena, entre otros temas de avanzada; hasta Guerrero, que en 2011 reconocería a la policía comunitaria (si bien más tarde revertiría tal avance); Sonora, que ya desde 1995 también reconocía a las regidurías étnicas; Tlaxcala que reconocía ya desde los años noventa a las “presidencias de comunidad”; en Michoacán en 2022 se les reconoce facultades de autogobierno, y en Morelos en 2015 se aprueba la constitución de municipios indígenas.
El territorio nacional se convirtió en una multiplicidad de estructuras normativas que reconocían y daban sentido a la diversidad, pero luego topaban con un marco normativo federal incompleto y excluyente.
Actualmente, todas las entidades han incorporado a sus constituciones los derechos indígenas. Y, a contracorriente de la legislación federal, veintidós reconocen a las comunidades indígenas como sujetos de derecho público.5 En el plano federal, la ley de creación del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas las reconoce con ese carácter, lo mismo que la Ley de defensa del patrimonio inmaterial de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.
Esta contradicción normativa ha generado una cascada de resoluciones y acciones divergentes o encontradas.
Avances y retrocesos
Además del caso de Tlaxcala y las presidencias de comunidad, en una resolución absurda la Corte determinó en el caso de Nativitas Coatlán vs. Tehuantepec: “El concepto de autonomía y libre determinación y administración de sus recursos, no se refiere a los ingresos que tiene el Municipio por las aportaciones y participaciones federales correspondientes a los ramos 33 y 28; sino al derecho de acceder al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares en que viven”.6 Una lectura incompleta del propio 2.º constitucional.
Las contradicciones aumentan. Mientras algunos organismos jurisdiccionales (Sala Superior del TEPJF; Sala de Justicia Indígena de Oaxaca) o ajustes normativos (como en Michoacán o Hidalgo) avanzan en la definición de facultades de autogobierno y administración directa de los recursos para las comunidades, los ejecutivos estatales y municipales se niegan a cumplir tales mandatos con el manido argumento de la falta de capacidad jurídica de las comunidades. Poco importa que en Oaxaca, Michoacán, Hidalgo, Guerrero, etcétera, ya sean consideradas con esa capacidad jurídica; al fin los recursos son federales y el 2.º constitucional dice que son entidades de interés público y, por tanto, argumentan, no son fiscalizables … y reinicia el círculo vicioso. El empleo instrumental de los recursos federales confrontan autonomías comunitarias, ante la exclusión federalista que otorga derechos exclusivos a los municipios.
Los problemas se trasladan a otros campos. En tanto hay indefinición gubernamental de cuáles son las comunidades indígenas concretas, los criterios para categorizarlas y otorgar o negarles derechos se hacen de manera discrecional. Un ejemplo documentado por la asociación civil Fundar en el estado de Puebla: en 2018, la entonces Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), negó que existieran comunidades indígenas en el área de influencia directa del Proyecto Minero Ixtaca, con el que la empresa canadiense Almaden Minerals pretende explotar un yacimiento de oro y plata. Un año después, con un nuevo gobierno, el INPI corregía a su antecesora, y señalaría la presencia de 71 localidades con presencia de población indígena.7
En las últimas décadas, particularmente en la fase más agresiva de la política neoliberal, se han presentado estrategias para el despojo del territorio a las comunidades indígenas; también se han empleado estrategias para vulnerar a través de las prerrogativas que tiene el Ejido y la normatividad agraria. Así, en territorios en disputa, prevalecen figuras del derecho agrario sobre la comunidad indígena y un grupo reducido de ejidatarios, como en Chablekal, deciden el destino de toda una comunidad, careciendo ésta de instrumentos jurídicos pertinentes para la defensa de su territorio y sus bienes naturales.8
En sentido contrario, la Sala Superior del TEPJF ha reconocido lo mismo la coexistencia de autonomías comunitarias que integran municipios oaxaqueños, en que tanto cabeceras como unidades submunicipales tienen los mismos derechos y obligaciones;9 y en materia de recursos ha establecido canales para el ejercicio de capacidades de autogobierno. Por su parte, la Corte, en un inédito viraje respecto al criterio monista de criminalizar la justicia indígena, reconoció en 2019 el ejercicio de la jurisdicción indígena en el caso de San Cristóbal Suchixtlahuaca, Oaxaca.
Pero la misma Corte ha fallado en contra de un ejercicio fundamental de los pueblos indígenas, pues ha desestimado acciones que devienen de un procesos de creación colectiva, como la Universidad Autónoma Comunal de Oaxaca, para dar pie a una acción de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, un ente externo y ajeno a las comunidades, que reclama que éstas no consultaron ¡sus propias decisiones!
La reforma constitucional
Este galimatías jurisdiccional, de políticas públicas y enredos legislativos, deviene en buena medida de la falta del reconocimiento claro, concreto, de que los pueblos y comunidades indígenas son sujetos de derecho público, y en su exclusión del artículo 115 constitucional como componentes básicos del federalismo mexicano.
No es pues una demanda para resarcir una deuda histórica —que no dejará de existir por ese hecho—, menos aún la panacea que resolverá los problemas de la población indígena —todavía hay pendientes serios en el tema de los territorios, los recursos naturales, la representación política—. Pero es un acto de justicia hacia los pueblos y comunidades indígenas que cotidianamente luchan en defensa del territorio, los recursos naturales, la vida y la diversidad cultural. Y lo hacen en las peores condiciones normativas.
Justo dos siglos despúes de la primera Constitución mexicana, en 2024 la nación podría incorporar, ahora sí, a pueblos y comunidades indígenas en su pacto fundacional.
Víctor Leonel Juan Martínez
Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), Unidad Pacífico Sur. Programa Pluralismo Jurídico y Eficacia de Derechos (PLURAL).
1 Citado por Montemayor, Carlos, Los Pueblos Indios de México Hoy, Planeta, México, 2001, pp. 65-66.
2 SCJN, Comunicado de prensa No. 211/2020, 3 de noviembre de 2020.
3 Clavero, Bartolomé, Derecho Indígena y Cultura Constitucional en América Latina, Siglo XXI Editores, México, 1994
4 Aguirre Beltrán, G., Crítica antropológica. Hombres e ideas, contribuciones al estudio del pensamiento social en México, México, Fondo de Cultura Económica (FCE), Instituto Nacional Indigenista (INI), Universidad Veracruzana y Gobierno de Veracruz, 1990
5 El reconocimiento de la comunidad como sujeto de derecho público aparece en 11 constituciones estatales: Chiapas, Campeche, Ciudad de México, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí y Yucatán; y en 11 leyes estatales en materia indígena: Baja California, Baja California Sur, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Morelos, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Tabasco y Veracruz.
6 SCJN. Amparo Directo 46/2018.
7 “INPI confirma que existe población indígena en el área del Proyecto Minero Ixtaca”. Boletín de prensa de Fundar
8 Torres-Mazuera, Gabriela y Jorge Fernández Mendiburu, “Los pobladores mayas de Chablekal versus el ejido de Chablekal. Una aproximación a la nueva demanda de la tierra ejidal como territorio indígena en México” en Pueblos indígenas y Estado en México: La disputa por la justicia y los derechos/ Santiago Bastos y María Teresa Sierra (coords), Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social. México, 2017
9 Al resolver las controversias entre Matatlán vs. San Pablo Güilá; Tataltepec de Valdés vs. Tepenixtlahuaca; e Ixtlán y sus 13 agencias municipales (SUP-REC-33/ 2017; SUP-REC-39/2017, y SUP-REC-1185/2017, respectivamente).