Desde inicios de la década de 1980, la cesión de responsabilidades del gobierno federal hacia los gobiernos en las entidades federativas, en lugar de fomentar el diseño de políticas diferenciadas e innovadoras que respondan a las dinámicas de cada contexto, ha generado aparatos administrativos de gran tamaño, pero con capacidades limitadas.
Tras un largo proceso de centralización iniciado desde la independencia, reforzado en el Porfiriato y perfeccionado por el PRI durante gran parte del siglo XX, el gobierno federal fue responsable de la mayoría de las labores administrativas y de los servicios en áreas sustantivas de las entidades como salud y educación. Las gubernaturas, lejos de ser espacios de decisión sobre bienes y servicios públicos, funcionaban, en el priismo clásico, como espacios de negociación e intermediación entre la Federación y actores locales.1
La alternancia en las entidades federativas a partir de 1989 forzó a que comenzaran a descentralizarse responsabilidades, esto no porque los gobiernos estatales contaran con los recursos y capacidades para poder hacerse cargo de ellas, sino porque la Federación veía en la descentralización una salida a las presiones fiscales y a las exigencias políticas de un país cada vez más plural. La descentralización, primero de la política de salud en los ochenta, luego de educación en los noventa, y de un amplio conjunto de responsabilidades y recursos a partir de entonces obligó a un cambio en la estructura de las administraciones públicas estatales.
Antes de ello, dado que los gobiernos de las entidades desempeñaban, principalmente, tareas políticas, no tenían la necesidad de contar con unidades administrativas de gran tamaño ni especializadas en áreas específicas. En 1992, cuando se descentralizó la educación, en la mitad de los estados no existía alguna dependencia encargada de estas labores. En 1995, más de la mitad (17) de los gobiernos estatales contaban con sólo diez o menos secretarías.2 Como se observa en la gráfica 1, en 1997 los gobiernos estatales contaban con el personal mínimo necesario para poder realizar sus actividades cotidianas. En poco más de 25 años, han crecido, en promedio, 870 %, lo cual incluye, desde luego, el personal transferido a nóminas estatales por los servicios descentralizados y financiado por las transferencias federales del ramo 33.
La descentralización ha generado resultados diferenciados en términos de su efectividad, aunque con un elemento común: el aumento en el tamaño de los gobiernos estatales. Con todo, los contrastes son fuertes, mientras que existen entidades como el Estado de México y Veracruz que tienen a su encargo a más de 190 000 empleados, hay catorce administraciones con menos de 50 000. En diecinueve estados, los gobiernos tienen a más de 2000 personas empleadas por cada 100 000 habitantes. Estas diferencias no sólo son visibles dentro del país, hay burocracias en las entidades que, incluso son más grandes que las de gobiernos centrales de países desarrollados. Como se observa en la segunda gráfica, los gobiernos de Tabasco y Guerrero tienen más personal contratado por cada 100 000 habitantes que Polonia, Dinamarca, Países Bajos, y Bélgica. Por su parte, la burocracia de Puebla, a pesar de ser la de menor tamaño en el país, es más grande que la de Polonia.
Los contrastes entre las burocracias estatales no sólo existen en sus tamaños, sino también en sus presupuestos. Como se indica en la tercera gráfica, hay gobiernos que, a pesar de ser similares en tamaño, ejercen presupuestos con enormes diferencias en montos, o administraciones que ejercen presupuestos prácticamente iguales, pero que difieren en tamaño. Por ejemplo, en 2022 el gobierno de Jalisco operó con casi la mitad de presupuesto que la Ciudad de México a pesar de ser casi del mismo tamaño. De igual forma, las administraciones de Puebla y Guerrero ejercieron presupuestos per cápita similares, no obstante, contrastan de forma significativa en el personal a su encargo.
La apropiación de las funciones administrativas por parte del gobierno federal durante el siglo pasado derivó en administraciones estatales débiles sin capacidades ni especialización en áreas sustantivas de política pública. Por esta razón, la descentralización no sólo supuso la transferencia de responsabilidades y presupuesto a los estados, sino también de problemas. Los aparatos burocráticos en las entidades federativas no estaban listos para recibir las nuevas tareas y dinero a su encargo a partir de la década de 1990. Treinta años después, las burocracias son más amplias, pero no están profesionalizadas. En la cuarta gráfica es posible apreciar que únicamente tres gobiernos estatales cuentan con algún esquema de profesionalización para el 100 % de sus instituciones. En el resto de las entidades, es inexistente o está en proceso de integración.
Las burocracias estatales crecieron enormemente en cantidades de personas contratadas, se hacen cargo de responsabilidades complejas y presupuestos mucho mayores que a inicios de siglo, pero lo hacen desde una falta de profesionalización que merma sus capacidades. Y, como consecuencia, se afecta la eficacia de los servicios públicos estatales y de las políticas públicas intergubernamentales que requieren la participación de las burocracias estatales para su implementación. Son maquinarias burocráticas enormes, pero poco capaces para administrar los retos de sociedades complejas y resolver los retos económicos, sociales y ambientales de las 32 entidades federativas.
Ivan Mata
Profesor asociado en la División de Administración Pública del CIDE
1 Hernández, R., El centro dividido. La nueva autonomía de los gobernadores, El Colegio de México, 2008
2 Ibíd.