La historia del desarrollo en nuestro país ha estado marcada por grandes inversiones productivas que, a la larga, no logran reducir las disparidades entre regiones y estados. Ya sean proyectos de infraestructura o transferencias condicionadas, muchas veces el fracaso de estas políticas es consecuencia de un mal diseño que no toma en cuenta las necesidades y las particularidades de las comunidades.
Hace un par de días, mientras revisaba cifras del Coneval para el estado de Tabasco, me encontré con una imagen muy peculiar.
Esta imagen satelital, que el lector puede replicar en Google Earth utilizando las bases de datos del Coneval, muestra el Grado de Rezago Social para las localidades urbanas del municipio de Cárdenas. En el área central del mapa, se observan un conjunto de asentamientos en color rojo por sus altos niveles de rezago. Sin embargo, están perfectamente ordenados en un patrón rectangular. Esto nos hace pensar en que la zona, probablemente, formó parte de un programa de ordenamiento agrícola.
Resulta que Cárdenas, con sus 59 colonias urbanas circundantes, 58 ejidos, 51 rancherías, 21 poblados, 8 colonias rurales, 6 fraccionamientos y 3 villas, forma parte de la región de La Chontalpa y que, en los años cincuenta del siglo pasado, fue escenario de uno de los proyectos agrícolas, hídricos y de ordenamiento territorial más importantes del periodo posrevolucionario: el Plan Chontalpa.
Sobre todo, el Plan Chontalpa sirve para ejemplificar los grandes obstáculos a los que se enfrentó el gobierno mexicano en las zonas menos desarrolladas del país. Específicamente, propongo ver en este proyecto un caso de estudio clásico de los riesgos de la toma de decisiones centralizada. En gran medida, el fracaso de la intervención y la pobreza prevalente en las comunidades que formaron parte del programa se debe a que los gobiernos federales y los equipos que se encargaron de su diseño e implementación tomaron como ejemplo a seguir los modelos adoptados en países como Estados Unidos, sin considerar la realidad climática del terreno ni involucrar a los actores locales.
Este caso resulta especialmente interesante si consideramos, además, la importante participación de organismos de cooperación internacional para el desarrollo como el BID y de especialistas y técnicos provenientes de países desarrollados. En suma, el caso de La Chontalpa representa el fracaso de un paradigma del desarrollo basado en el diseño y la implementación de políticas “desde arriba” y nos sirve para reflexionar sobre la importancia de la perspectiva local y subnacional en el combate a la pobreza y la marginación.
La cuestión del desarrollo sigue siendo, hoy en día, uno de los problemas más complejos a los que se enfrenta el sistema político mexicano. Más que nunca, resulta relevante traer a la discusión las experiencias de gobiernos pasados y utilizar sus aprendizajes para mejorar las políticas de crecimiento económico.
Para la investigación, me fueron de especial utilidad los textos de Pedro Arrieta, Fernando Tudela y Luis Fuentes Aguilar. Algunos fueron publicados en los años posteriores a la aparición del programa. El más reciente data de 1991.
La Comisión del Río Grijalva y los primeros años del Plan Chontalpa
Históricamente, esta región comprendida en la cuenca del río Grijalva fue presa de grandes inundaciones y de un clima inhóspito que impedían el surgimiento de la economía agrícola. En los últimos años de la administración de Miguel Alemán, el gobierno de la Federación puso especial atención al problema del desarrollo en el sur del país. Como parte de sus esfuerzos modernizadores, no podían faltar los grandes proyectos de infraestructura en los estados de Tabasco, Chiapas y Oaxaca.
El 29 de agosto de 1951, nació la Comisión del Río Grijalva. Dependía de la entonces Secretaría de Recursos Hidráulicos y tenía como principal objetivo construir presas de control, encauzamientos y drenajes que harían posible el aprovechamiento del agua para el riego. Además, se planteaba la creación de un mercado emergente de energía, mediante la instalación de presas y plantas hidroeléctricas.
Al igual que muchos otros proyectos de desarrollo que se tramaron en la época, el diseño de la iniciativa del Río Grijalva estuvo influenciado por la experiencia de la Tennessee Valley Authority en el Valle del Tenesí, en Estados Unidos. Este modelo norteamericano, que surgió como parte del New Deal, volteó a ver a las áreas más rezagadas y vio en la intervención estatal una solución indispensable para reducir las disparidades geográficas.1
La Comisión del Grijalva inició sus operaciones en 1952. En una primera etapa, se construyeron bordos, drenajes y canales, caminos de terracería y carreteras. A partir de 1960, se levantó la Presa Nezahualcóyotl en Chiapas, y en 1962 se impulsó un proyecto piloto en El Limón, Tabasco.2 Ubicado en una zona no inundable de la Chontalpa, este naciente asentamiento agropecuario cuyas tierras estaban cubiertas, en su mayoría, por selva alta, se convirtió en el primer bastión del futuro Plan Chontalpa.
Tras redactar el proyecto, el gobierno mexicano consiguió el respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo, convirtiéndose así en un gran proyecto de cooperación internacional para el desarrollo. Se contrató a consultoras de México y Argentina e, incluso, se comisionó a técnicos de la República Federal Alemana y de Israel para aprobar el plan inicial.3 El proyecto comenzó con el desmonte en 44 000 hectáreas de suelo, la construcción de vivienda campesina, escuelas, centros de salud, instalación de agua potable, alcantarillado y electrificación. Se incorporaron representantes de las distintas secretarías al equipo de la Comisión y se integró el piloto a los programas sectoriales de educación, salubridad, asistencia, y agricultura y ganadería.4
Una vez construida la Presa Nezahualcóyotl, la Comisión trató de atraer a los habitantes dispersos en La Chontalpa hacia los nuevos centros de población. Se enviaron promotores a las comunidades remotas y se impulsó la autoconstrucción de vivienda en los nuevos lotes. Sin embargo, el programa se enfrentó al reto de mantener a los nuevos habitantes en sus terrenos frente a las deserciones masivas que dejaban tras de sí casas a medio construir. En cuanto a la propiedad de la tierra, se optó por el sistema tradicional ejidal y se entregó una parcela a cada campesino.5
El centralismo y los límites del nuevo modelo agrícola
A pesar de que el impulso inicial se tradujo en la mejora inmediata de las condiciones de vida de los pobladores de la región, hay algunos factores que provocaron el fracaso del Plan y su abandono en años posteriores. En primer lugar, el modelo agrario que acompañó al diseño del programa requería de mano de obra capacitada, que pudiera operar maquinaria y tecnología compleja que históricamente se había utilizado en las zonas semiáridas del país y de norteamérica. Esto dificultó la incorporación del campesinado local a la producción, puesto que desconocía las técnicas y carecía de habilidades administrativas, e hizo necesaria la desecación de amplias extensiones de tierras húmedas, lo que incrementó el costo de la producción esperado al menos 7.6 veces. En términos de Arrieta, fue necesario implementar un sistema de organización “desde arriba”, que estaba en constante comunicación con los organismos oficiales. De esta manera, los ejidatarios jugaban un papel secundario y, muchas veces, menor en la toma de decisiones.
Sobre este punto, conviene resaltar que, durante la investigación documental, no encontré evidencia alguna sobre la participación de los gobiernos estatales o municipales, que tienen más conocimiento del campo, en el diseño e implementación del Plan. En todo caso, Niklas Robinson evidenció la importancia que los alcaldes y funcionarios locales tuvieron para articular las inconformidades de las comunidades afectadas por las obras, lo que sugiere que los gobiernos subnacionales no ocuparon un papel importante en la ejecución del proyecto, pero sí sirvieron como espacio de resistencia y de negociación una vez que la construcción se encontraba en marcha.6 Sería relevante dedicar futuras investigaciones al papel que jugaron los gobiernos estatales y municipales frente a los grandes proyectos del periodo, impulsados desde la capital.
En segundo lugar, los conflictos que no se hicieron esperar tras las expropiaciones para la conformación de los ejidos fueron un obstáculo al crecimiento económico de las comunidades. Para indemnizar a los antiguos propietarios, los gobiernos fijaron un precio establecido unilateralmente. Además, el reparto entre los nuevos habitantes fue desigual y no tomó en cuenta la opinión de los involucrados. En última instancia, se recurrió a la inversión de empresas transnacionales como Nestlé o a las grandes mexicanas como la azucarera ONISA para extender la esperanza de vida del proyecto.7
En tercer lugar, es importante destacar que el Plan partió de una filosofía que no concedía ningún valor a los esfuerzos preexistentes que se habían llevado a cabo en la zona. Esto conlleva, por supuesto, un desprecio por la capacidad productiva de la selva, que fue deforestada con maquinaria pesada, lo que hace prácticamente imposible la regeneración. Como constata Fernando Tudela, en Tabasco, todo el producto del desmonte se quemó inmediatamente. Ni siquiera la madera fue aprovechada.8
En cuarto lugar, la infraestructura contemplada por el Plan no era la indicada para una región tropical con las condiciones de La Chontalpa. Eso no significa, únicamente, que la construcción e instalación de canales y drenes resultó ser mucho más difícil y costosa de lo pensado —llegando a tener un sobrecosto del 80 %—. Si no que a ello se sumaban costos mucho más elevados de mantenimiento y, a la larga, insostenibles. Ejemplo de ello es que, por la impermeabilidad de los suelos arcillosos de la zona, se requería de una red secundaria excesiva para evitar las inundaciones generadas por las lluvias intensas.9 A la par, se utilizaron agroquímicos y plaguicidas que no eran aptos para el uso en zonas de trópico húmedo y que, además de producir efectos contaminantes, provocaron la aparición de plagas más resistentes y difíciles de controlar.
En quinto lugar, hubo una reubicación violenta y acelerada de la población, acompañada por la construcción de viviendas con materiales incompatibles con la realidad local. En lugar de madera, se utilizaron tabiques, mortero de cemento y láminas de asbesto traídas desde otras zonas del país e inadecuadas para hacer frente a altas temperaturas. La colectivización de la tierra, impulsada por las autoridades federales, estuvo acompañada de respuestas violentas que hicieron necesaria la presencia del Ejército en campo en un par de ocasiones para restablecer el orden.
Finalmente, hay un sexto factor que vale la pena explorar para entender el fracaso de los proyectos de modernización agropecuaria en la región. Hacia la década de los setenta, la petrolización de la economía en el estado de Tabasco había desplazado a los planes de diversificación agropecuaria. En 1973 se descubrieron grandes yacimientos petrolíferos en la región y, un año más tarde, se crea Ciudad Pemex.
A partir de ese momento, la población de Tabasco crecería a un ritmo exponencial —en parte debido al traslado masivo de trabajadores de la paraestatal— y la superficie cosechada disminuiría de manera constante. Sólo durante la construcción del puerto de Dos Bocas, destinado a la comercialización del crudo y sus derivados, se empleó a 20 000 obreros provenientes de todo el país. Cárdenas, en particular, que había sido uno de los municipios más importantes dentro del Plan Chontalpa, se convirtió en uno de los municipios más productivos para la industria petrolera, junto con Centla, Paraíso, Comalcalco, Macuspana y Ciudad Pemex.10
Las afectaciones a los ejidos y a la infraestructura hídrica erigida por el Plan Chontalpa no se limitó a los recortes presupuestales y falta de inversión, redirigida a la industria petrolera. Los terrenos eran atravesados por caminos, pozos, zanjas, tuberías y edificios. El agua destinada al riego, a los animales y al consumo humano se contaminó con capas de aceite y residuos de las operaciones.11 En Cárdenas, el malestar entre las comunidades agrarias se manifestó, incluso, en un movimiento social conocido como el Pacto Ribereño, que opuso resistencia al avance de Pemex y demandó indemnizaciones a partir de 1976. Sin embargo, la paraestatal se amparó legalmente en numerosas ocasiones y el movimiento se disolvió hacia la década de 1980.
A manera de conclusión
El caso del Plan Chontalpa sirve para ejemplificar los riesgos de la adopción de políticas de desarrollo que no contemplan en su diseño ni en su implementación las perspectivas de los actores locales. Durante la primera mitad del siglo veinte, los gobiernos desarrollistas importaron modelos de otros países y, en conjunto con organismos internacionales, trataron de aplicar las mismas soluciones a las regiones más pobres del país.
Esta implementación “desde arriba” provocó, a la larga, el fracaso de los intentos de modernización agrícola en la región de la Chontalpa, en el estado de Tabasco. La poca idoneidad de los materiales, la incapacidad de instalar y conservar la infraestructura, la destrucción del ecosistema húmedo del trópico y la falta de campesinos capacitados para utilizar las últimas tecnologías de la llamada revolución verde explican, en gran medida, el abandono del proyecto y el rezago que prevalece en el municipio de Cárdenas hasta el día de hoy. A estos factores, podemos sumar la petrolización de la economía del sureste de México y la subsecuente falta de inversión en el campo.
A final de cuentas, el fracaso del Plan Chontalpa estuvo acompañado de la falta de participación de los gobiernos subnacionales y de los actores locales en el diseño e implementación de las políticas de desarrollo regionales. Si aspiramos a transformar las condiciones de vida de la ciudadanía, debemos tener siempre presente la importancia de planear, diseñar, implementar y evaluar tomando en cuenta la perspectiva local y haciendo un esfuerzo por conocer la realidad cotidiana de las comunidades. Estos aprendizajes contribuyen a nuestro análisis de las políticas de desarrollo actuales. Para hacer un balance certero de las fortalezas y debilidades de la estrategia gubernamental, debemos incorporar una perspectiva más amplia que entre en diálogo con la larga historia de las políticas públicas en nuestro país.
Rodrigo Salas Uribe
Estudió Política y Administración Pública en El Colegio de México
1 La importancia que tuvo la Autoridad del Tenesí como modelo para los países en vías de desarrollo en las décadas de los cuarenta y cincuenta ya ha sido descrita por muchos autores. En este caso, recomiendo ver a Pedro Arrieta, “Desarrollo social planificado en la Chontalpa, Tabasco” en Carmen viqueira Landa y Lydia Torre Medina Mora (coords.), Sistemas hidráulicos, modernización de la agricultura y migración, El Colegio Mexiquense, México, 1994, pp. 159-176.
2 Véase de nuevo a Pedro Arrieta en “Control del agua y desarrollo regional en la Chontalpa, 1951-1965”, La Palabra y el Hombre, 1991, núm. 79, p. 244-251.
3 Tudela, F. “Los ‘hijos tontos’ de la planeación: los grandes planes en el trópico húmedo mexicano” en Gustavo Garza Villareal, Una década de planeación urbano-regional en México, 1978-1988, México, El Colegio de México, 1989, pp. 427-448.
4 Fuentes Aguilar, L. “El Estado como organizador del espacio. El Plan Chontalpa, un ejemplo”, Investigaciones Geográficas, 1977, núm. 8, pp. 72 y 74.
5 Ibid., pp. 74 y 75.
6 Robinson, N. F. Revolutionizing the river: The politics of water management in southeastern Mexico, 1951-1974, Nueva Orleans, Universidad de Tulane, 2007.
7 Retomo estas conclusiones de Pedro Arrieta, “Desarrollo social planificado en la Chontalpa, Tabasco”, ob. cit., p. 174.
8 Tudela, F. “Los ‘hijos tontos’ de la planeación: los grandes planes en el trópico húmedo mexicano”, ob. cit., p. 437.
9 Ibid., p. 438.
10 Para un resumen del proceso de petrolización de la economía y del desplazamiento del Plan Chontalpa, recomiendo ver a Manuel Jesús Pinkus-Rendón y a Alicia Contreras-Sánchez, “Impacto socioambiental de la industria petrolera en Tabasco: el caso de La Chontalpa”, LiminaR. Estudios Sociales y Humanísticos, 2012, núm. 2, pp. 122-144.
11 Los mismos Pinkus-Rendón y Alicia Contreras-Sánchez presentan algunos de los conmovedores testimonios recabados por Roberto Thompson González durante su estancia en el Centro de Investigaciones Ecológicas del Sureste.