Distintos medios han reportado, desde hace algunos meses, el efecto de los estilos personales de gobernar en la respuesta a la crisis sanitaria derivada del covid-19. A principios de junio, por ejemplo, un artículo del New York Times argumentaba que los países con mayores tasas de crecimiento del virus tenían en común estar gobernados “por hombres populistas autoproclamados anti-élites y en contra del establishment”. Se refiería específicamente a Jair Bolsonaro, Donald Trump, Vladimir Putin y Boris Johnson. Además, sumaba a Andrés Manuel López Obrador como “populista de izquierda” a la cabeza del sexto país en tasa de crecimiento.
Es común que los análisis se enfoquen en la pericia y acciones de distintos jefes de Estado para atribuir el éxito o fracaso de las políticas que promueven. Sin embargo, debemos considerar el peso que tienen los arreglos institucionales para enfrentar la crisis de salud y la respuesta de política económica. Este artículo revisa un aspecto fundamental del arreglo institucional al interior de los países. Específicamente, analiza el efecto del virus sobre la mortalidad y la letalidad con relación al nivel de autoridad de las regiones subnacionales. La evidencia sugiere que en los países donde existe mayor autoridad regional el covid-19 ha causado mayor daño a la población.
Ilustración: Víctor Solís
El grado de descentralización administrativa, fiscal y operativa de las autoridades subnacionales tienen efectos específicos sobre la adopción de políticas nacionales. Una mayor descentralización del poder permite a las autoridades regionales atender problemas específicos que atañen a su población y facilitan soluciones de proximidad. Ante la aparición de un virus complejo y de soluciones retadoras, la mayor autonomía de decisiones regionales parece conllevar mayores costos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para lograr fines comunes. Las autonomías regionales pueden —por diferencias partidistas, conveniencia local o simplemente diferencias de opinión— oponerse a políticas que emanan de autoridades centrales, o proponer alternativas.
Durante 2020 hemos observado este tipo de diferencias tanto en México como en Estados Unidos. En ambos casos la soberanía estatal que otorgan sus constituciones políticas ha llevado a diferencias en la aplicación de políticas sanitarias entre los gobiernos federales y estados específicos. Como reflexión sobre las diferencias partidistas podemos encontrar numerosos casos de discordancia. Por ejemplo en México, a finales de mayo, siete gobernadores acordaron llevar a cabo una estrategia de salud propia, al margen de las disposiciones federales. Este frente opositor al gobierno federal estaba representado por partidos distintos al del presidente de la República. En Estados Unidos, el presidente Trump ha incitado protestas contra los gobernadores demócratas que han impuesto medidas de confinamiento. Incluso declaró en abril que una de las obstrucciones claves a la respuesta a la pandemia era el federalismo.
Para comparar el nivel de autonomía regional con los efectos del virus sobre las muertes en distintos países se utilizaron dos bases de datos de acceso público: el Índice de Autoridad Regional (RAI)1 y la información que compila la Universidad Johns Hopkins (JHU) sobre covid-19. La primera es un esfuerzo académico para medir el nivel de descentralización administrativa y de poder de los gobiernos subnacionales; comprende 81 países y toma en cuenta diez dimensiones, que incluyen: la autonomía fiscal y de endeudamiento, la capacidad de legislar, y el control ejecutivo. Conforme el índice crece, aumenta la autonomía regional.
JHU compila información sobre contagios, muertes y nivel de letalidad del virus para más de 160 países. Al cruzar la información de las dos fuentes, RAI y JHU, logramos empatar 78 países y así enfocar el impacto de sus arreglos institucionales respecto al centralismo.
Para fines analíticos se utilizaron dos medidas relacionadas con defunciones: el total de muertes por covid-19 por cada 100 000 habitantes y la Tasa de Letalidad (CFR en inglés). Esta última mide el número de muertes por el virus para un país determinado en un periodo específico entre el número de casos diagnosticados para ese país y en ese periodo. Los datos sobre fallecimientos son de particular importancia: representan la consecuencia más grave del virus. Cabe señalar que por estrategias diferenciadas entre los países y al interior de ellos —como el uso de pruebas masivas, la calidad del diagnóstico sobre personas infectadas y causas de muerte— puede variar sustancialmente.
Los cinco países con mayor número de muertes por covid-19 son: Estados Unidos, Brasil, México, Reino Unido e Italia. Sin embargo, el orden cambia cuando ajustamos por el tamaño de la población; bajo este escenario, únicamente Reino Unido se mantiene entre los primeros cinco países con más muertes por cada 100 000 habitantes y México no entra entre los primeros diez.
La relación entre las muertes ajustadas por población y el Índice de Autoridad Regional es positiva.2 En otras palabras, en aquellos países donde las regiones tienen mayor autonomía del gobierno central, el virus ha matado a más personas en relación a su población total.
La figura 1 muestra la relación entre las muertes a causa de covid-19 por cada 100 000 habitantes y su relación con el índice. La recta negra muestra la relación lineal creciente entre ambas variables. Se muestran también los cinco países con mayor número de muertes por cada 100 000 habitantes; el número a la izquierda del nombre del país representa el orden dentro de los 78 incluidos en la muestra. El país con mayor número de muertes es Bélgica, a la vez uno de los países con mayor autonomía regional. Reino Unido, en contraste, tiene el segundo lugar en defunciones, pero se encuentra cercano a la mitad del índice. Alemania cuenta con el índice más alto, sin embargo, sólo tiene 11 muertes por cada 100 000 habitantes —13 % de las muertes de Bélgica. México ocupa el lugar 11 en muertes y la posición 15 en el RAI.
Figura 1. Comparativo internacional de muertes a causa de covid-19 por nivel de autoridad de las regiones
Nota: Información sobre muertes al 10 de agosto de 2020.
Fuentes: JHU y RAI.
La tasa de letalidad también aumenta conforme crece el RAI. En este caso, Reino Unido ocupa el lugar número 1, donde 15 de cada 100 personas diagnosticadas han muerto.3 Los primeros cinco sitios se mantienen en Europa, seguidos por México en el sexto lugar, con 11 muertes por cada 100 casos diagnosticados. En la figura 2 puede observarse que México se encuentra cercano a la recta que ajusta la tasa de letalidad con el RAI. Esto implica que, para su nivel de autoridad regional, México se encuentra muy cercano a la letalidad que predice el modelo.
Figura 2. Comparativo internacional de la Tasa de Letalidad del SARS-CoV-2 por nivel de autoridad de las regiones
Nota: Información sobre muertes al 10 de agosto de 2020.
Fuentes: JHU y RAI.
Los arreglos institucionales de los países afectan la velocidad de ejecución y armonización de políticas para atender situaciones inesperadas. En el caso de la crisis sanitaria, los países con mayor autoridad central reportan menores tasas de mortalidad y letalidad. Esta relación es particularmente interesante para México. El número de muertes ajustadas por población, así como la tasa de letalidad, son bastante cercanas a lo que esperaríamos dada la posición mexicana en el Índice de Autoridad Regional.
A diferencia de los contagios masivos que existieron en otras épocas, la pandemia se ha propagado a una velocidad muy alta parcialmente debido a las comunicaciones aéreas y el número de viajeros internacionales. La necesidad de una respuesta inmediata y global ante un fenómeno desconocido ha generado inmensos retos de coordinación. A la par, se encontró que arreglos institucionales y políticos como los ciclos electorales, las exigencias legítimas de la opinión pública atemorizada, y los arreglos federalistas que no siempre distribuyen los recursos de manera imparcial han hecho aún más complejo este fenómeno.
En este caso, los países con tomas de decisiones más centralizadas parecen enfrentar ciertas ventajas que han favorecido las políticas preventivas y de contención para sus habitantes. Muchas lecciones habrán de analizarse con este lente institucional.
Max Henderson
Socio de Henderson y Alberro.
Agradezco las conversaciones con el Dr. Roberto Durán que incitaron la curiosidad por revisar la relación entre el federalismo y la respuesta al SARS-CoV-2.
1 Se toma 2010 como el año más reciente para el que se calculó el índice.
2 Cabe mencionar que en este ejercicio únicamente relacionamos dos dimensiones. Tanto las muertes con el RAI pueden estar relacionadas con otros factores que no estamos observando (v. gr. el tamaño geográfico del país), lo que se conoce en estadística como sesgo de omisión. Por otro lado, aunque el virus ha llegado prácticamente a todo el mundo, los primeros casos se registraron con semanas de diferencia en distintos países, por lo que puede haber evoluciones temporales distintas cuando hacemos corte de caja en una fecha determinada. Además aún estamos inmersos en la crisis sanitaria, por lo que será necesario repetir análisis de esta índole una vez que se haya superado. Finalmente, la selección de países está restringida, principalmente, por aquellos que incluye el RAI; debemos ser cuidadosos al extrapolar los resultados para el resto del mundo.
3 Yemen supera al Reino Unido con una Tasa de Letalidad del 29%, sin embargo, el RAI no ofrece datos para este país.