Repensar el fortalecimiento municipal a cuarenta años de la reforma al artículo 115

La visión romántica de los municipios como la célula básica de gobierno o el gobierno más cercano a la gente contrasta con las notas regulares en los periódicos sobre la violencia, la captura y la dependencia financiera. Hace 40 años se hizo una reforma al artículo 115 de la Constitución que buscaba sentar las bases de gobiernos municipales autónomos frente a los poderes estatales, con responsabilidades específicas en la prestación de servicios públicos y con el impuesto predial como fuente de financiamiento. Se pretendía revertir el largo proceso mediante el cual “los municipios fueron perdiendo sentido: administradores de servicios urbanos tan insuficientes como sus presupuestos y, atados políticamente, la mayor parte acabó por representar muchos más problemas que soluciones a la vida regional del país”.¹

La apuesta de la reforma al 115

A partir de la reforma constitucional de 1983, se pusieron en marcha tres trayectorias. En primer lugar, una descentralización política que liberaba a los municipios de la intromisión de los poderes estatales —que sería complementada con una reforma en 1999, que le daría carácter de orden de gobierno, y más tarde con la posibilidad de reelección de los alcaldes. En segundo lugar, una descentralización administrativa que le asignaba funciones exclusivas en torno a la prestación de servicios públicos. Y, en tercer lugar, descentralización fiscal, al reconocerle la potestad de cobrar el impuesto a la propiedad. Cada proceso de descentralización tuvo sus promesas: en el ámbito político se buscaba el reconocimiento de lo municipal como una arena de intereses con actores y dinámicas propias; en lo administrativo, que los servicios públicos, al ser brindados por los gobiernos municipales, mejorarían y serían más próximos a las personas, y en lo fiscal que los municipios no dependerían del gobierno federal para hacerse de sus propios recursos.

Esos procesos simultáneos tuvieron trayectorias moldeadas por el proceso democratizador iniciado en los ochenta. Por un lado, la verdadera autonomía política se fue conquistando por los triunfos de los partidos de oposición en los ayuntamientos. Y se llegó a pensar que el reconocimiento del municipio como ámbito de gobierno y su autonomía frente a los gobiernos estatales y nacional serviría como la base para consolidar la descentralización administrativa y fiscal. No obstante, como todos los procesos de descentralización,² una vez iniciados, se activaron intereses y dinámicas entre los actores involucrados, desconectadas de las intenciones originales. No se trató sólo de resistencias (las hubo en varios gobiernos estatales que no veían con buenos ojos perder el control de los ayuntamientos), sino de procesos desvirtuados por la propia competencia política, que llevó a los partidos nacionales a ver a los municipios no como espacios de gobierno desde los cuales proveer buenos servicios públicos, sino fuentes de recursos y clientelas o trampolines para carreras políticas.

Esa primera forma de fortalecimiento municipal, desde la Constitución, fue complementada inicialmente por acciones desde el gobierno federal para fortalecer a los municipios. La primera de ellas fue la creación del Centro Nacional de Desarrollo Municipal (Cedemun), que, principalmente, brindaba capacitaciones en áreas de planeación u ordenamiento urbano al personal contratado en los gobiernos municipales. El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed), dependiente de la Secretaría de Gobernación, y el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec), creado como parte del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, son herederos —aunque muy desdibujados— de esta lógica. En los estados, se crearon también espacios para el fortalecimiento municipal, pero casi siempre centrados en la planeación y la tesorería.

El cambio en la transición

A partir de los años noventa, y de manera destacada desde el año 2000, la lógica de fortalecimiento cambió: la descentralización y la democratización hicieron parecer necesario fijar estándares y controles. Y, entonces, más que crear capacidades en los ayuntamientos, lo que se buscó fue acotar los márgenes de maniobra de los gobiernos municipales, imponiendo controles para prevenir la discrecionalidad del ejercicio del gasto y fijando, desde las leyes federales y estatales, prioridades en las agendas municipales.³ Cuando un presidente municipal busca ejercer recursos provenientes de los fondos federales (por ejemplo el Fondo de Infraestructura Social del Ramo 33), debe cumplir con criterios definidos desde la Federación, sobre dónde puede aplicarlos (en las Zonas de Atención Prioritaria), en qué materias (según las prioridades de cada Secretaría de Desarrollo Social o, ahora, Bienestar) y reportar en abigarrados formatos y procesos definidos por la Secretaría de Hacienda.

Al mismo tiempo, la competencia electoral generó algunos incentivos perversos sobre la agenda municipal. En lugar de fortalecer los servicios públicos, los partidos políticos han visto en el gasto municipal una oportunidad para construir lealtades y clientelas mediante las asignaciones directas de obras, la contratación de personal por lealtad política y el uso del gasto social para la entrega de dinero y bienes en especie. Al mismo tiempo, la competencia electoral también redujo los incentivos a ser un buen recaudador: en cualquier comparación —no sólo con países de la OCDE sino con el resto de América Latina— México está en los últimos lugares en el cobro de impuesto predial.

Una nueva lógica de fortalecimiento

El reconocimiento de una esfera de autonomía en la constitución y la democratización no han sido suficientes para contar con gobiernos municipales con las capacidades administrativas para gestionar los desafíos del siglo XXI. La ruta hacia adelante no puede depender sólo de apostar a la alternancia política o la imposición de nuevos controles desde el centro. Una nueva lógica de fortalecimiento supone, en primer lugar, reconocer el resultado variado y contrastante de la descentralización en los municipios: no es lo mismo fortalecer a un municipio urbano con cientos de miles de habitantes en una zona metropolitana que hacerlo en una ciudad pequeña en un municipio predominantemente rural. Por ejemplo, en materia de seguridad: las apuestas de la Federación por los controles policiales, el mando único, las plataformas de información y la coordinación, ahora, con la Guardia Nacional, tienen materializaciones distintas en el territorio. La gráfica 1 muestra la relación existente entre el número de habitantes y el tamaño de las corporaciones policiales en los municipios. Como se puede observar, en la mayoría de los casos, el tamaño de la población no rebasa los 250 000 habitantes y el número de policías no pasa de 500 elementos. Los problemas y requerimientos que pueda enfrentar la mayoría de los gobiernos municipales serán distintos de los que corresponden a las grandes urbes con cuerpos policiales extensos. ¿Cómo fortalecer esta diversidad de cuerpos policiales con instrumentos homogéneos?

Gráfica 1

Lo mismo ocurre en materia fiscal: los retos que enfrentan los gobiernos municipales son variados. Como se muestra en la gráfica 2, en 2022 únicamente 1147 municipios tuvieron ingresos por concepto de la recaudación del impuesto predial. De ellos, casi una tercera parte recaudó una cantidad menor a 100 000 pesos, incluso, hay municipios que recaudaron únicamente 50 pesos. Naturalmente, las estrategias que busquen fortalecer las capacidades de recaudación municipal deben ser diferenciadas.

Gráfica 2

Si bien la descentralización y el fortalecimiento municipal no ha tenido los resultados que se pensaban al inicio del proceso, esto no quiere decir que se deban abandonar estas tareas. El país requiere, una vez más, tener una discusión sobre lo que se desea de los gobiernos municipales, pero tomando en cuenta sus diferencias. Las estrategias de fortalecimiento no pueden seguir siendo simplemente capacitaciones y restricciones para que los ayuntamientos sigan las prioridades del centro, fijando objetivos homogéneos, imponiendo cargas administrativas enormes y dificultando la innovación local. El fortalecimiento municipal debe tener una lógica local: no pensada desde qué es lo que necesita el gobierno federal de los municipios, sino viceversa.
México no puede seguir pensado que todo se resuelve desde el centro, que la anulación o captura de los ayuntamientos no tiene consecuencias, ni que todo el territorio es homogéneo y moldeable desde la Ciudad de México.

Guillermo M. Cejudo
Profesor de la División de Administración Pública del CIDE y editor de Pacto federal

Esta entrada recupera algunas de las ideas que expuse en el evento convocado en septiembre de 2023 por el Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad de Guadalajara, el Colegio de Jalisco y la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos para conmemorar los 40 años de la reforma municipal de 1983.

¹ Mauricio Merino, “El gobierno perdido (algunas tendencias en la evolución del municipio mexicano)”, Foro Internacional, 34 (3), 1994, pp. 417-436.

² Tulia Falleti, “A sequential theory of decentralization: Latin American cases in comparative perspective”, American political science review, 99(3), 2005, pp. 327-346.

³ Oliver Meza, Agenda Local. El entorno institucional detrás del proceso de las políticas públicas, México, Instituto Nacional de Administración Pública, 2015.