Los gobiernos subnacionales y la gobernanza multinivel del cambio climático

Las consecuencias graves del cambio climático (CC) podrían evitarse si los gobiernos adoptaran medidas rápidas para reducir sus emisiones de gases efecto invernadero (GEI), ya que la mayoría establecieron compromisos en el Acuerdo de París en 2015 bajo la figura de Contribuciones Determinadas a nivel Nacional (CDN). El poder o capacidad que tengan los gobiernos nacionales y subnacionales para implementar políticas efectivas llevará a alcanzar las metas previstas. La gestión del CC debe ocurrir en múltiples escalas, con coordinación entre los niveles de gobierno en forma horizontal y vertical, pues tienen autoridad sobre diferentes factores relevantes para la mitigación (reducir emisiones) y la adaptación (estar preparados para enfrentar los cambios).

Aquí se presenta un análisis sobre tres categorías del poder que llevarían a mejorar las capacidades de los gobiernos nacionales y subnacionales para cumplir los compromisos establecidos en las CDN. La primera categoría es el poder de diseño que las entidades gubernamentales deben lograr para elaborar instrumentos de autoridad, incluyendo instituciones, legislación y programas. La segunda categoría es el poder pragmático o la capacidad de implementar o lograr resultados específicos con base en los instrumentos diseñados, a veces por parte de actores menos visibles que interpretan las prioridades y marcos de políticas. La tercera categoría es el poder de encuadre que involucra la capacidad de actores no gubernamentales para influir el diseño y la implementación de acciones.

Con base en las categorías de poder se analizó una muestra de estados y municipios en México (seis estados y tres municipios de cada uno), para conocer en qué medida las condiciones son favorables para el cumplimiento de las CDN, considerando dos sectores relevantes para la mitigación de GEI y el ámbito de la adaptación. Se incluyó al sector transporte, cuya competencia es predominantemente de gobiernos estatales; al sector residuos sólidos, con competencia predominante de los gobiernos municipales, y al ámbito de la adaptación, que requiere coordinación entre los tres niveles de gobierno pero con fuerte responsabilidad de los municipios.

Los resultados sobre la capacidad para diseñar instrumentos generales de política de CC indican diferencias significativas entre el nivel estatal y municipal. Entre los instrumentos generales que los estados deben desarrollar se encuentran cinco básicos: los Consejos Estatales de CC, que reúnen a las diferentes autoridades estatales con competencias en el tema para coordinar las acciones; los Programas Estatales de CC, que presentan diagnósticos regionales y delinean los objetivos y acciones en materia de mitigación y adaptación; la Ley Estatal de CC, que establece el marco legal en la materia y las obligaciones de los actores, el Reglamento Estatal de CC, y el Atlas Estatal de Riesgos de CC, que incluye escenarios y orienta acciones para reducir los riesgos y la vulnerabilidad. El diseño de los instrumentos presenta avances heterogéneos (Cuadro 1). Casi todos cuentan con Programas Estatales de CC (PECC) y Consejos de CC, pero sólo el Estado de México cuenta con los cinco instrumentos, mientras que Sinaloa tiene uno. Resalta que Jalisco creó las Juntas Intermunicipales de Medio Ambiente, donde el 73 % de los municipios de la muestra desarrollaron Programas de CC de forma individual o regional.

Cuadro 1. Instrumentos de cambio climático a nivel estatal

A nivel municipal, el instrumento que denota la capacidad de diseñar políticas de CC es el Programa Municipal de CC (PMCC) (Cuadro 2). Sólo cinco de los 18 municipios cuentan con un PMCC, y tres están en ciudades capitales (Toluca, Mérida y Culiacán). Monterrey carece de un PMCC a pesar de ser la tercera ciudad más grande de México y la capital del estado. En su mayoría, los PECC y los PMCC fueron apoyados por actores no estatales nacionales e internacionales, lo que denota el poder de encuadre.

Cuadro 2. Instrumento de cambio climático a nivel municipal

El poder de los gobiernos subnacionales para diseñar e implementar acciones en los sectores específicos muestran diferencias significativas, mientras que no se encontró influencia de actores no estatales —poder de encuadre— en el desempeño sectorial. En el sector transporte, a nivel federal el Programa de Comunicaciones y Transportes 2013-2018 contemplaba apoyar a quince zonas metropolitanas para desarrollar sistemas de transporte sostenibles, pero reportó acciones sólo en cinco, tres fueron en estados de la muestra. A nivel estatal, donde recae la competencia directa, se encontró que los cinco PECC consideran dentro del diseño la promoción del transporte masivo, infraestructura ciclista y peatonal, autos eléctricos o híbridos y programa de verificación vehicular. La coordinación horizontal en el diseño de políticas a nivel estatal está ausente en la mayoría de los instrumentos, pues ni las Leyes Estatales de Movilidad ni los Programas de Calidad del Aire (ProAire) existentes mencionan el tema de CC, excepto en el Valle de México. En el poder pragmático se encontraron acciones de construcción de transporte masivo en Toluca, Guadalajara y Monterrey. Sólo dos, Estado de México y Jalisco, estimaron las reducciones en las emisiones de GEI, y ambos recibieron financiamiento de las autoridades federales. Sólo un estado reportó proyectos específicos de infraestructura para bicicletas, mientras que dos se enfocaron en fortalecer la verificación de vehículos, sin un vínculo claro con el CC.

En el sector residuos la situación mostró inconsistencias en los tres niveles de gobierno. A nivel federal, en el diseño de la Ley General de CC se mandata que los centros urbanos (con más de 50 000 habitantes) deben instalar tecnología para generar energía eléctrica producida a partir de emisiones de metano de los residuos. No sucedió en ningún caso. Hasta el momento del estudio, la NOM-083-SEMARNAT-2003 no había contemplado el tema del aprovechamiento de metano. En los estados analizados ninguna Ley Estatal de Residuos Sólidos Urbanos menciona el tema de CC y sólo dos Programas de Residuos Sólidos Urbanos sí lo consideran. A nivel municipal, donde recae la competencia directa, los PMCC contemplan acciones de separación, reciclaje, recolección, y en dos casos el aprovechamiento de metano. El poder pragmático a nivel federal mostró inconsistencias porque hubo primero recortes y luego cancelación del presupuesto al sector. A nivel estatal, el caso más exitoso es el Sistema Integral de Manejo Ecológico y Tratamiento de Residuos de Nuevo León, que está gestionado por las autoridades estatales para la separación y reciclaje de residuos y uso de metano en energía eléctrica. En el caso de Yucatán fue interesante las estructuras de regionalización para construir rellenos sanitarios en diversas zonas. A nivel municipal las acciones se concentran en separación, reciclaje, recolección, manejo de vertederos y construcción de infraestructura de rellenos en dos capitales, pero sin una vinculación al CC.

En el ámbito de la adaptación se observaron mayores capacidades en los gobiernos subnacionales. Particularmente a nivel estatal, todos los PECC consideran numerosas acciones, incluyendo conservación y gestión de recursos naturales, incendios forestales, inundaciones y abastecimiento de agua, reubicación de asentamientos humanos, sistemas de alerta temprana y ARCC. En el poder pragmático se registraron también el mayor número de acciones, tales como pago por servicios ecosistémicos, áreas naturales protegidas, inundaciones, reforestación, incendios forestales, campañas de salud y estudios de vulnerabilidad. Varias acciones implementadas se coordinan con aportaciones federales. Sólo el Estado de México y Nuevo León cuentan con un ARCC. A nivel municipal, los cinco PMCC también consideran numerosas acciones en el diseño y lograron la implementación en acciones sobre inundaciones, recursos naturales, salud, incendios forestales, pago por servicios ecosistémicos y atlas de riesgo.

Conclusiones

El poder de los gobiernos subnacionales en la muestra analizada indica que existen ciertas capacidades de diseño a nivel estatal, pero el poder es escaso a nivel municipal. Un instrumento de gobernanza para fortalecer al nivel municipal puede ser las estructuras regionales como las utilizadas por Jalisco y Yucatán para agrupar a varios municipios. Actores internacionales y universidades han influido en el diseño de la política local —poder de encuadre en manos de actores no estatales—, pero no se encontró influencia en el desempeño de los sectores analizados.

En términos de coherencia horizontal el poder de diseño es casi inexistente, y la mayoría de los instrumentos de política estatal en los sectores de transporte y gestión de residuos no abordan el CC y rara vez se adaptan a nivel municipal.

Existe un mayor poder de diseño y pragmático en los tres niveles de gobierno en el ámbito de la adaptación, comparado con el sector transporte y residuos. En el sector de residuos existen problemas de diseño y de implementación en los tres niveles de gobierno. Se observa que los recursos y programas impulsados a nivel federal incentivaron acciones a nivel subnacional. Los gobiernos federal y subnacionales en México, y seguramente en muchos países del mundo, deben mejorar rápidamente sus capacidades para cumplir los compromisos de las CND. Por esto, es fundamental observar el desempeño a nivel subnacional con un enfoque más sistemático porque las capacidades de mitigación y adaptación en su mayoría provienen de esos niveles. Separar las categorías de poder permite observar si la acción o la inacción se debe a un poder débil para diseñar instrumentos de política coherentes o depende del poder pragmático, como la falta de recursos financieros y materiales, o incluso de la aparente falta de voluntad política. De manera que el análisis de las categorías de poder, incluyendo un enfoque sectorial, proporciona un marco práctico que facilita la comprensión de los avances en instrumentos y acciones institucionales y legales en diferentes niveles de gobierno, en ocasiones apoyados por actores no estatales. Análisis como éste brindan información más precisa a los responsables de la toma de decisiones para continuar su proceso de mejora de las estrategias de CC y enfocar sus acciones.

Gloria Soto Montes de Oca
Profesora-investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa

Este texto resume el artículo “The challenge of integrating subnational governments in multilevel climate governance: the case of Mexico” de Soto-Montes-de-Oca, G., Cruz-Bello, G. M., Quiroz-Rosas, L. E., y Flores-Gutiérrez, S., publicado originalmente en Territory, Politics, Governance, 2022, pp. 1–20.