El esquema de descentralización del gasto tuvo su momento fundacional con la promulgación de la Ley de Coordinación Fiscal en 1978, cuando se creó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Toda vez que los gobiernos subnacionales (estados y el Distrito Federal) y locales (municipios) delegaron potestades tributarias (capacidades para recaudar impuestos) al gobierno federal, se estableció el concepto de recaudación federal participable como el principal elemento para realizar el cálculo que permitiera la transferencia de recursos desde la Federación hacia los estados y municipios. Este esquema de transferencias se construyó con una orientación hacia el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en México parte de un enfoque de federalismo fiscal que nos permite identificar el arreglo en el reparto de responsabilidades entre los distintos órdenes de gobierno: federal, estatales y municipales, incluyendo a la Ciudad de México y sus alcaldías.1 El enfoque de federalismo fiscal2 permitió que los tres órdenes de gobierno establecieran una serie de arreglos institucionales en torno a la distribución de competencias y de recursos, en el entendido de que esto favorece la atención de las necesidades de la población. Desde un punto de vista teórico, se argumenta que los gobiernos locales están más cerca de la población y, por lo tanto, conocen mejor sus necesidades y preferencias, por lo que podrían prestar bienes y servicios de manera más eficiente.3
En consecuencia, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal posee una orientación normativa que busca contribuir a la mejora de la calidad de vida de los habitantes a través de una serie de recursos transferidos desde la Federación hacia los estados y municipios. Estos incluyen posibles destinos de gasto (también llamados etiquetas) relativos a la educación, salud, alimentación, vivienda y servicios públicos. Los fondos y subfondos del Ramo General 33 poseen estas etiquetas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal orientadas hacia el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes, y que servirían para el monitoreo de la eficiencia y eficacia del ejercicio del gasto federalizado. Es decir, de acuerdo con la normatividad establecida en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), si se aplicaran eficazmente los recursos del gasto federalizado del Ramo General 33 veríamos los siguientes cambios.
1. La disminución del rezago social derivado de la atención de las necesidades básicas de servicios públicos de la población. El artículo 35 de la LCF establece que los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) se deben distribuir entre los municipios con un carácter redistributivo hacia aquellos municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema.
2. La prestación de servicios públicos y las condiciones de vivienda en las localidades. El artículo 36 de la LCF establece que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun) se destinarán al cumplimiento de las obligaciones financieras, pago de derechos y aprovechamientos de aguas, descargas de aguas residuales, mantenimiento de infraestructura y necesidades de seguridad pública.
3. Una mayor proporción del gasto público orientado hacia el gasto de inversión (gasto de capital). El artículo 47 de la LCF señala a la letra que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) no podrán destinarse para erogaciones de gasto corriente o de operación, salvo en casos previstos.
4. La disminución de la dependencia financiera hacia las transferencias federales derivado del mejoramiento de los sistemas de recaudación local. Tanto los recursos del Fortamun como los del FAFEF se orientan hacia el saneamiento financiero y el mejoramiento de los sistemas de recaudación municipal y estatal, por lo que un efecto inmediato previsto sería la disminución de la dependencia a las transferencias federales.
Podemos utilizar como termómetro del rezago al Índice de Rezago Social (IRS) del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) que se construye con indicadores de educación, salud, vivienda, servicios públicos y activos en el hogar. Este indicador va de cero a positivo cuando hay mayor rezago, y hacia negativo cuando se ha alcanzado algún grado de desarrollo. Si comparamos los resultados del IRS entre los años 2000 y 2020 podemos observar que, en términos generales, se ha disminuido la brecha de desigualdad del rezago porque las entidades con IRS negativo han disminuido su nivel de desarrollo. Esto no necesariamente es un buen panorama para Nuevo León, Coahuila o la Ciudad de México.
Gráfica 1. Índice de Rezago Social en los años 2000 y 2020 por entidad federativa
Por otra parte, algunas entidades como Tabasco, Tlaxcala, Guanajuato, Zacatecas, Querétaro y Sinaloa son los verdaderos casos de éxito porque lograron disminuir sus niveles de rezago social o aumentar sus niveles de desarrollo. Por último, y de forma contraintuitiva, los estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero, que perciben mayor cantidad de recursos per cápita por concepto de los fondos resarcitorios —Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Estatal (FISE) y FISM —, han aumentado drásticamente sus niveles de rezago social.
Por lo anterior, debemos adentrarnos a un tema de interés que nos aleja de la discusión sobre la cantidad de recursos disponibles por los estados y los municipios y nos acerca más a otro enfoque. Si bien las entidades y los municipios cuentan con recursos limitados, su recaudación local es baja y su dependencia a las transferencias federales es alta, con el poco margen de maniobra para sus inversiones podrían tener resultados mucho mejores. El otro enfoque al que nos referimos es el de la calidad de gobierno.4
Como lo apuntarían Cejudo, Sánchez y Zavaleta,5 si bien la variación del rezago social no depende exclusivamente ni necesariamente de un buen gobierno, la prestación de bienes y servicios públicos que permiten la disminución del rezago social sí depende de una serie de decisiones gubernamentales tanto municipales como estatales. Lo anterior se puede observar a través de las proporciones de gasto corriente y de inversión que se realizan con los fondos del Ramo General 33 que explícitamente deberían orientarse hacia gasto de inversión. Ya que todos los ejecutores estatales y municipales de gasto federalizado deben cargar la información relativa a sus proyectos de gasto, podemos conocer hacia dónde se han orientado los recursos desde el año 2014 y hasta el año 2021. La gráfica 2 muestra los porcentajes de los 3490 registros que han hecho las entidades federativas sobre sus proyectos cuya fuente de financiamiento fue FAFEF. En el caso de Puebla destaca que se reporta el 100 % hacia gasto de inversión, aunque esta entidad sólo ha cargado un registro de proyecto por año; es decir, convendría hacer una revisión más profunda.
Gráfica 2. Porcentaje de proyectos registrados como gasto corriente y gasto de inversión cuya fuente de financiamiento fue FAFEF desde 2014 y hasta 2021
El gasto corriente es aquel orientado hacia el funcionamiento del gobierno, por ejemplo, el pago de nómina de los funcionarios públicos, las rentas de inmuebles para oficinas gubernamentales o insumos de papelería. Si bien es completamente necesario el gasto corriente, no necesariamente implica un incremento del patrimonio público. El gasto de inversión sí implica un incremento del patrimonio público con la compra e instalación de redes de tubería para agua potable, drenaje, luminarias, urbanización, caminos, puentes y otros. Es decir, tanto el gasto corriente como el de inversión son necesarios pero el gasto de inversión es aquello que el ciudadano sí percibe en su día a día y que impacta directamente en las viviendas y los espacios públicos. Lo deseable en la gráfica 2 habría sido ver una mayor proporción de gasto de inversión en todas las entidades federativas.
En lo que respecta a los municipios, se cuenta con 172 203 registros de proyectos de gasto desde el año 2014 hasta el año 2021 cuya fuente de financiamiento fue Fortamun. Se destaca que la Ciudad de México y el estado de Quintana Roo reportan mayor porcentaje de registros orientados hacia gasto de inversión: entre el 42.5 y el 44.7 %. Los municipios de los estados de Sonora, Tabasco, Yucatán, Nuevo León e Hidalgo son los que reportan destinar entre el 95.6 y el 92.5 % de los proyectos financiados con Fortamun hacia gasto corriente. De la misma forma, lo deseable sería ver una mayor orientación de este fondo hacia el gasto de inversión.
Gráfica 3. Porcentaje de proyectos registrados como gasto corriente y gasto de inversión cuya fuente de financiamiento fue Fortamun desde 2014 y hasta 2021
Ante el legítimo argumento de que los recursos recibidos por los estados y los municipios son insuficientes para atender las necesidades de los ciudadanos, convendría preguntarnos si de entrada los pocos recursos que perciben se están orientado hacia las necesidades de los ciudadanos. Una revisión somera a las proporciones de gasto corriente y de gasto de inversión con dos fondos que deberían orientarse principalmente hacia gasto de inversión, permite observar que no necesariamente se está cumpliendo con esa obligatoriedad. En suma, conocemos las necesidades de la población; conocemos, gracias al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) y al Coneval, la ubicación exacta de las localidades con mayores carestías; contamos con recursos de gasto federalizado cuya normatividad establece las prioridades de gasto de inversión, y, pese a todo, no hemos logrado disminuir el rezago social de las comunidades con mayor pobreza. ¿En qué estamos fallando?
Juan Carlos Martínez Andrade
Profesor-investigador, El Colegio Mexiquense
1 Ahmad, E.; Hewitt, D. y Ruggiero, E., “Assigning Expenditure Responsibilities”, en Fiscal Federalism in Theory and Practice, Ter-Minassian, T. (ed.), Washington, International Monetary Fund, 1997; Amieva-Huerta, J. “Mexico” en Fiscal Federalism in Theory and Practice, Ter-Minassian, T. (ed.), Washington, International Monetary Fund, 1997; Cabrero, E., Cejudo, G., Merino, M., Nieto, F., “El nuevo federalismo mexicano: diagnóstico y perspectiva” en Federalismo y descentralización, México, Conferencia Nacional de Gobernadores, 2008.
2 Sow, M. y Razafimahefa, I., “Fiscal Decentralization and the Efficiency of Public Service Delivery”, WP/15/59, International Monetary Fund, 2015; Oates, W., “Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”, International Tax and Public Finance (12), 2005, pp. 349–373.
3 Hayek, V.F., “The Use of Knowledge in Society”, American Economic Review, 35(4), 1945, pp. 519-530; Musgrave, R., “Theories of Fiscal Federalism”, Public Finance, 24(4), 1969, pp. 521-532; Oates, W. E., Fiscal Federalism, Nueva York, Harcourt Brace Jovanovic, 1972; Oates, W., “Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”, International Tax and Public Finance (12), 2005, pp. 349–373; Tiebout, Ch., “An Economic Theory of Fiscal Decentralization”. En Universities-National Bureau Committee for Economic Research Public Finances: Needs, Sources, and Utilization, Universities-National Bureau Committee for Economic Research, 1961
4 Cejudo, G., Sánchez, G. y Zabaleta, D., “El (casi inexistente) debate conceptual sobre la calidad de gobierno”, Política y Gobierno, XVI (1), 2008, pp. 115-156; Cejudo, G. y Ríos, A., “La calidad del gobierno y la rendición de cuentas en los estados: una agenda de investigación”, Buen Gobierno, 10 (enero-junio), 2011, pp. 78-95
5 Ob. cit.