En los países federales presidencialistas las relaciones entre el presidente y los gobernadores ocupan un lugar central en la dinámica política. En este tipo de esquemas, quienes encabezan los ejecutivos de los diferentes niveles de gobierno se ven obligados a interactuar porque de ello depende la formulación e implementación de muchas políticas públicas. En México, la erosión del control hegemónico del PRI ha moldeado el rol protagónico de los mandatarios estatales en la vida nacional, llegando incluso al abierto desafío del ejecutivo federal, como ocurrió durante la presidencia de Fox.

La puesta en funcionamiento del Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI), que reemplazará al Seguro Popular con el objetivo de garantizar atención de la salud gratuita para los mexicanos que no cuentan con seguridad social, ha vuelto a dejar en claro el carácter central de este vínculo. Aun cuando el nuevo sistema recién está dando sus primeros pasos, uno de los pilares centrales es que el nuevo Instituto absorbería, previo convenio de adhesión, los sistemas de salud hasta ahora a cargo de los estados. La reacción de los gobernadores, sin embargo, no fue pareja: aquellos cercanos políticamente a López Obrador mostraron rápidamente su apoyo; los enrolados en el PRI adoptaron una posición similar luego de reunirse con el presidente; los panistas inicialmente se  manifestaron en contra y propusieron adoptar un formato alternativo, y Enrique Alfaro hizo público que Jalisco se adherirá sólo si se aclaraban las reglas de funcionamiento. 1

Esta coyuntura pone sobre la agenda dos elementos que se ha observado en México desde hace algunos años y que hemos abordado detalladamente en un artículo académico.2 Por un lado, una tendencia a la recentralización de funciones y responsabilidades en el nivel federal que revierte las reformas descentralizadoras de los años 90; por el otro, contrario a  lo que se esperaría de un gobernante frente a una reducción de atribuciones y responsabilidades, que los gobernadores no siempre se oponen a la recentralización.

Ilustración: Víctor Solís

Durante el último cuarto del siglo pasado, los países en vías de desarrollo en general y de América Latina en particular experimentaron reformas descentralizadoras que transfirieron responsabilidades de gasto y de recaudación a los gobiernos subnacionales (estatales y municipales). Aunque se planteaba que esto permitiría acercar las decisiones a la ciudadanía, vincular el tipo de servicios provistos con las necesidades locales, aumentar la rendición de cuentas de los funcionarios responsables, mejorar la operación de servicios, y hacer un uso más eficiente de los recursos, entre otras bondades, las reformas obedecieron a cálculos políticos y consideraciones presupuestales. En algunos casos, resultaron de los esfuerzos de los gobiernos nacionales por deshacerse de la responsabilidad de proveer servicios onerosos y con ello reducir el déficit fiscal.  En otros, del renovado poder de actores subnacionales que impulsaron reformas para atraer recursos.

En cualquier caso, la descentralización no trajo los beneficios pregonados y por el contrario acarreó serias consecuencias. En unos países profundizó la heterogeneidad entre las regiones y con ello las desigualdades, en otros abrió oportunidades para la cooptación de las instancias de toma de decisiones del nivel estatal por grupos organizados poderosos, y en otros más llegó a impactar negativamente sobre el equilibrio macroeconómico. Por lo anterior, durante las últimas décadas, gobiernos nacionales tan diversos como Brasil, Sudáfrica, Perú, Senegal, Bolivia, Colombia, Ecuador, Argentina, Venezuela, Vietnam, China, o Rusia impulsaron reformas recentralizadoras para volver hacia el orden anterior, con el objetivo, por ejemplo, de recuperar el control de la orientación del gasto, o de lograr estabilidad macroeconómica.

Esta tendencia también pudo ser observada en México. Durante los gobiernos de Fox y Calderón tuvieron lugar esfuerzos de este tipo, aunque de manera sutil, como la implementación de programas nacionales con impacto en el territorio. En el sexenio de Peña Nieto, las propuestas de recentralización fueron más explícitas. La reforma educativa de 2012, por ejemplo, supuso la centralización del control de la nómina magisterial y la adopción de un rol sustantivo por parte del gobierno federal en la evaluación de los maestros. La apuesta del gobierno de López Obrador por profundizar el control del ejecutivo federal sobre estos mismos ámbitos de política pública es una expresión más de los procesos de recentralización iniciados por sus antecesores.

Es interesante que la literatura sobre la recentralización parece asumir como premisa que estas reformas serán inevitablemente resistidas por los gobernadores. Sin embargo, esto no necesariamente es así. Nuestro argumento es que las reformas recentralizadoras implican diferentes costos y beneficios para los gobiernos subnacionales dependiendo del ámbito: administrativo, fiscal, o político. La posición de los gobernadores frente a estas reformas recentralizadoras depende, en parte, de los beneficios y costos que anticipan. La recentralización administrativa puede ser mirada con buenos ojos por los gobernadores porque supone liberar a los gobiernos subnacionales de responsabilidades de oferta de servicios públicos que involucran altos costos y que generan pocos retornos electorales. Por el contrario, las reformas recentralizadoras en la esfera política se encontrarán con la clara oposición de los políticos subnacionales, ya que serán percibidas como una amenaza a su autonomía política y como un potencial constreñimiento a sus carreras futuras. Por lo tanto, es de esperar que los gobernadores se opongan fuertemente a cualquier forma de recentralización política. Por último, en el plano fiscal, los políticos subnacionales siempre preferirán incrementar sus ingresos y prerrogativas de gasto y evitar asumir potestades tributarias si su ejercicio supone pagar altos costos políticos frente a la población —a nadie le gusta pagar impuestos. Las reformas recentralizadoras que impliquen quitar recursos previamente descentralizados generarán oposición de todos los políticos subnacionales, mientras que las reformas que recentralicen poderes tributarios probablemente serán preferidas por gobernantes de regiones pobres y rechazadas por aquellos de las más ricas.

Sin embargo, la expresión pública de las preferencias de los gobernadores con respecto a las distintas reformas recentralizadoras depende de los incentivos partidarios. En sistemas políticos donde el control de las carreras políticas está en manos de las élites nacionales, los políticos subnacionales tienen fuertes incentivos para alinearse con las instancias centrales de los partidos. En tales contextos, puede esperarse que los políticos subnacionales oficialistas con preferencias opuestas a la recentralización se alineen a las políticas del gobierno nacional para evitar posibles represalias por expresar públicamente sus preferencias. Por su parte, los políticos de oposición podrán manifestar sus intereses territoriales, incluso en contra de la recentralización administrativa. En sistemas de partido descentralizados podemos esperar que los políticos subnacionales, independientemente de su alineación partidaria —oficialistas u oposición—, expresen sus preferencias de acuerdo con sus intereses territoriales: apoyo a la recentralización administrativa y resistencia a la recentralización en las esferas política y fiscal.

En el análisis de las reformas del gobierno de Peña Nieto encontramos que los gobernadores se pronunciaron a favor de la reforma de recentralización administrativa en el área de educación por razones económicas y políticas: la recentralización educativa prometía eliminar responsabilidades de gasto y el costo de los conflictos con las secciones locales del sindicato de maestros. Por el contrario, el intento de eliminar los institutos electorales locales, sobre los que los gobernadores ejercieron históricamente una influencia importante, fue percibido como una amenaza a su poder. Los gobernadores triunfaron en su rechazo: el resultado fue un modelo híbrido de gobernanza electoral que llevó a la creación del INE y la reconversión de los institutos locales en Organismos Públicos Locales Electorales (OPLEs).3

La dinámica de relación entre el presidente López Obrador y los gobernadores en torno al INSABI puede ser interpretada a la luz de esas categorías. Los gobernadores cercanos al presidente saben que su suerte política está atada a la figura de López Obrador y por lo tanto deben apoyar sus medidas. En contraste, la oposición de los gobernadores panistas puede explicarse porque probablemente teman que la reforma suponga una recentralización fiscal encubierta que limite la cantidad de recursos que antes recibían los estados por la atención a través del Seguro Popular. La filiación partidista se manifiesta en que los mandatarios del PAN no tienen restricciones para expresar sus intereses territoriales. Asimismo, el PAN busca redefinir su agenda de oposición y las críticas que ha despertado el cambio de modelo en el sector salud constituye una bandera que puede ser explotada. En el caso de los gobernadores priistas, la orfandad de liderazgo nacional y la devaluación de la etiqueta partidaria puede servir para entender su rápida aceptación del nuevo modelo.

En cualquier caso, la manera en la que se resuelva la negociación política tendrá efectos en la forma que adopte el nuevo esquema del sector salud y sería importante evitar que la fragmentación y descoordinación aumenten aún más. 

 

Alejandra Armesto
Profesora investigadora en la sede mexicana de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.

Juan Cruz Olmeda
Profesor investigador del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México.


1 Esta continúa siendo la situación al momento de terminar de escribir este artículo, aun cuando en los últimos días se han dado encuentros entre el presidente y los gobernadores “rebeldes” para llegar a un acuerdo.

2 Olmeda, Juan y Alejandra Armesto (2017) “La recentralización y los gobernadores: ¿por qué no siempre se oponen? Analizando el caso de México” en Foro Internacional, N°227, pp 109-148.

3 Para conocer la posición de los gobernadores con respecto a estas reformas revisamos periódicos locales para cada uno de los estados mexicanos entre el 1° de diciembre de 2012 y el 31 de marzo de 2013 para la reforma educativa y entre el 15 de octubre y el 31 de noviembre de 2013 para la reforma política.  Clasificamos las declaraciones públicas de los gobernadores sobre cada reforma como “A favor”, “Neutral”, y “En contra”. Así, pudimos constatar que 29 gobernadores se manifestaron a favor de la reforma educativa y solo 3 adoptaron una postura neutral. Para el caso de la reforma política el panorama fue muy diferente: 14 gobernadores se declararon en contra, 12 no tuvieron una posición clara (porque no hicieron declaraciones al respecto), 3 se mantuvieron como neutrales y sólo 2 se mostraron abiertamente a favor.