En México, la opinión pública y los analistas suelen voltear a ver a las constituciones locales sólo cuando surgen escándalos como la reciente Ley Bonilla, que pretendía extender el mandato del gobernador a través de una reforma a la Constitución Política del Estado de Baja California.1 Fuera de estos aislados y casi anecdóticos casos suele asumirse que las constituciones locales fueron promulgadas, y desde entonces, sus reformas han sido únicamente para cumplir los cambios indicados por la CPEUM. La importancia de la actividad legislativa local suele minimizarse.

Si la democracia es la regla de la mayoría, el constitucionalismo podría definirse como la regla para la democracia.2 Si las decisiones las va a tomar una mayoría a partir de votaciones, es necesario saber hasta dónde pueden ir esas decisiones. Una constitución fija los límites; su permanencia implica continuidad y certidumbre. Algunos países modifican su constitución muchas veces en un solo año; otros, no lo han hecho ni una sola vez.

Ilustración: Víctor Solís

En un federalismo es característica crucial que los estados posean cierta autonomía. La autonomía legislativa de un federalismo implica necesariamente dotar a las entidades integrantes la capacidad de concederse su propia constitución.3 Si bien, en el caso mexicano, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) es el ordenamiento supremo, las constituciones locales son un símil para su propia jurisdicción. Y es a partir de éstas que el resto de su legislación local posee validez. El constitucionalismo es un tema que suele estudiarse de manera empírica únicamente a nivel nacional; lo local es un tema que la academia sólo ha examinado desde enfoques históricos o jurídicos, siendo que el reformismo constitucional local revela mucho sobre cómo debe entenderse al federalismo mexicano.

A partir de la información disponible en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), es posible estudiar el número de reformas constitucionales que ha habido por estado por año. Al sistematizar esta información, son notables las diferencias a lo largo del tiempo y entre entidades federativas.4

Es evidente la tendencia creciente en el promedio de reformas constitucionales locales durante los últimos años (línea azul). Esta tendencia coincide con el aumento en el reformismo a la CPEUM que encontraron María Amparo Casar e Ignacio Marván (línea naranja).5 Existe una relación muy fuerte entre ambos tipos de reformas. Esto parece confirmar la idea de dependencia entre la CPEUM y las constituciones locales: cuando se reforma en lo nacional, se reforman en lo local.

La segunda variación a estudiar es entre entidades federativas y no logra ser explicada por el reformismo de la CPEUM. Unos estados reforman mucho; otros, casi nada. Aunque no toda reforma a la CPEUM implica modificaciones al ordenamiento de las entidades federativas, aquellos cambios que sí afectan la esfera local deberían verse reflejados en todos los estados por igual; no sucede así. La variación tan amplia entre entidades refuta la hipótesis de que las entidades federativas únicamente reforman cuando el centro lo ordena.

Como se demostró en la primera gráfica, existen coincidencias entre los reformismos a la CPEUM y al promedio de las constituciones locales. La CPEUM tuvo, entre 1997 y 2018, un promedio de 4.4 reformas por año. El promedio de las 30 entidades federativas estudiadas6 es de 3.31 reformas constitucionales locales durante el mismo periodo.

Sin embargo, la segunda gráfica evidencia la variación entre estados. El menos reformista, Tlaxcala, tiene 1.54 reformas promedio por año; el más reformista, Morelos, tiene 5.86 reformas promedio por año. También, es ilustrativo tomar años específicos para evidenciar la variación. En 2010, el Estado de México tuvo 22 reformas; Guerrero y Tlaxcala, ninguna. En 2014, San Luis Potosí tuvo 18 reformas; Puebla y –nuevamente– Tlaxcala, ninguna.

La primera implicación es que el supuesto normativo que presume el federalismo sobre la soberanía de sus entidades es cierto para el caso mexicano. Su actividad legislativa no está determinada por el centro. Cada entidad federativa vive su propio proceso legislativo que no necesariamente está vinculado con el de otras entidades. Ejemplo de esto está en los hallazgos de Guillén López respecto a la manera en la que los estados incorporan la reforma al artículo 115 de 1999 en materia municipal.7 La reforma proponía, entre otras cosas, mayor control de los congresos estatales sobre los municipios y cada estado implementó (a través de una reforma a su constitución local) el mecanismo que consideró más adecuado para este fin. Campeche dota de facultades a su congreso local para controlar la deuda municipal; Morelos, sobre fideicomisos de los ayuntamientos; Veracruz, sobre el presupuesto de egresos, y Aguascalientes, sobre los servicios públicos municipales. La autonomía legislativa permite que cada estado interprete el cambio a la CPEUM e internalice lo mandatado según considere conveniente, siendo esta una de las intenciones originales del federalismo.

La segunda implicación es que los estados pueden llevar esa soberanía legislativa al extremo. Es decir, puede que ni siquiera reformen lo mandatado por la CPEUM. Es necesario recordar que no existe un mecanismo directo por el cual pueda obligarse a las legislaturas estatales a realizar los cambios. En caso de que se promulgue una ley cualquiera contraria a la CPEUM, existe un mecanismo para frenarla: la acción de inconstitucionalidad. De esta manera, la SCJN garantiza que no haya un ordenamiento contrario a la CPEUM. No obstante, cuando la CPEUM se reforma y mandata algo nuevo, es probable que alguna ley (o constitución local) tuviera un mandato diferente previamente establecido. Ante ello, los artículos transitorios suelen ordenar la homologación: que las leyes respectivas se actualicen. Sin embargo, los estados pueden ignorarlo o al menos demorar indefinidamente las adecuaciones. Ante una situación como ésta, el amparo es una posible vía de defensa, pero no en todos casos funciona así. Cuando la diferencia es en cuestión orgánica o procedimental –es decir, que no involucra violación de derechos directamente–, no queda claro cuál es el mecanismo que pueda usarse para que una constitución local se adapte a lo mandatado por la CPEUM.

Los desacatos no son exclusivos de constituciones locales, también sucede en la legislación secundaria. Un primer ejemplo de cómo los estados pueden ignorar homologación de legislación a voluntad es lo sucedido con la reforma de 2014 en materia de transparencia. Según lo establecido en el Diario Oficial de la Federación “[l]as Constituciones de los Estados establecerán organismos autónomos […] responsables de garantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales” y los transitorios marcaron un plazo de un año para armonizar toda normatividad.8 Cumplido dicho periodo, sólo cinco de las 32 entidades federativas habían realizado las adecuaciones pertinentes a su legislación secundaria en la materia según la comisionada presidenta del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI).9

Un segundo ejemplo está en la reforma constitucional de 2009, cuya nueva redacción del artículo 127 establece que “ningún servidor público podrá recibir remuneración mayor a la establecida para el presidente de la República” y que los órganos legislativos federales y locales “en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo”.10 El plazo marcado para adecuar la legislación en el transitorio quinto es de 180 días naturales. Los salarios de gobernadores e incluso de diputados locales muestran cómo las entidades federativas decidieron ignorar esta reforma.

Es necesario reflexionar qué herramientas son necesarias para hacer cumplir la constitución. Los desacatos van más allá de una simple mala técnica legislativa: son reformas constitucionales que quedan en letra muerta, pues los artículos transitorios no tienen manera de hacerse valer ante las entidades federativas. Queda claro que la autonomía legislativa en México existe y, en ocasiones, va más allá de lo deseable. Las legislaturas locales pueden funcionar como contrapeso o incluso como freno ante las decisiones centralizadas. Lo anterior, sin embargo, está sujeto al sistema de partidos y a la disciplina partidista que pueda haber al interior de cada estado. Y a partir de 2018, tanto la tendencia de centralización como la dinámica partidista parecen estar cambiando. La recién publicada reforma constitucional de diciembre de 2019 sobre revocación de mandato tiene incidencia sobre las constituciones de los estados y da un plazo de dieciocho meses para adecuarlas.11 Darle seguimiento a esta reforma permitirá evaluar qué tanto la nueva configuración partidista afecta, o no, la autonomía legislativa. Tal vez, y sólo tal vez, México no sea tan centralista como todos lo acusan de ser.

 

Luis Cedeño Gallardo
Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Actualmente colabora en el área de Asuntos Comunitarios del Consulado General de México en Chicago. Twitter: @lcedenog.


1 Carlos Puig, Ignacio Marván Laborde y Javier Martín Reyes, “El futuro de la Ley Bonilla” en Así como suena. Botepronto. 30 de julio de 2019. Podcast.

2 Stephen Holmes, 1988. “Precommitment and the paradox of democracy”. En Constitutionalism and Democracy, editado por Jon Elster y Rune Slagstad. Cambridge: Cambridge University Press. 195-240.

3 Una de las condiciones para que un Estado federal se considere como tal, es que “las entidades federativas gozan de cierta autonomía y se otorgan su propia ley fundamental para su régimen interno”. Carpizo, Jorge. 1973. Federalismo en Latinoamérica. México: UNAM IIJ.16-17.

4 Luis Cedeño Gallardo, 2019. “Reformas constitucionales en el federalismo mexicano” Tesis de licenciatura, Centro de Investigación y Docencia Económicas.

5 María Amparo Casar y Ignacio Marván Laborde, 2014 “Pluralismo y reformas constitucionales en México” en Reformar sin Mayorías. México: Taurus. 13-86.

6 Se excluye del modelo a dos entidades federativas: a la Ciudad de México por su régimen de excepción y su muy reciente constitución y a Zacatecas por falta de información disponible.

7 Tonatiuh Guillén López, 2001. “La reforma municipal en los Estados. Escenarios para un balance”. En Gobiernos locales: democracia y reforma del Estado. Memoria del 2° Congreso de IGLOM, coordinado por Miguel Bazdresch. Querétaro: IGLOM, 30-51.

8 Diario Oficial de la Federación del 7 de febrero de 2014. “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia”. Los artículos Artículo 6º y transitorio quinto son los que este documento hace referencia.

9 Alberto Morales, 2016. “Urge armonizar leyes de transparencia: INAIEl Universal. 25 de enero de 2016.

10 Diario Oficial de la Federación del 24 de agosto de 2009. “Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Los artículos Artículo 127 y transitorio quinto son los que este documento hace referencia.

11 Diario Oficial de la Federación del 20 de diciembre de 2019. “Decreto por el que se declara reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Consulta Popular y Revocación de Mandato”. Los artículos Artículo 116 y transitorio sexto son los que este documento hace referencia.