En las últimas décadas, los modelos de control interno han sido reconocidos como herramientas clave para la mejora del funcionamiento de las organizaciones públicas y el fortalecimiento del combate a la corrupción, sobre todo de su prevención. Con énfasis en la mejora del desempeño organizacional y administrativo, el control interno permitiría cancelar los espacios de discrecionalidad, opacidad y abuso de autoridad en el ejercicio del poder, anticipar actos y hechos de corrupción, así como promover la integridad pública. En términos más concretos, el control interno buscaría evitar la ocurrencia de todos aquellos actos o eventos que constituyan desviaciones a los estándares y normas establecidas, contribuyendo a prevenirlos, detectarlos, corregirlos o sancionarlos.
Al crear el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) se buscaba fortalecer e impulsar al control interno como parte de los esfuerzos del Estado mexicano para atender el problema de la corrupción. De esa manera, los cambios normativos que dieron origen al SNA incluyeron la obligación para todos los ámbitos de gobierno (federal, estatal y municipal) de contar con unidades administrativas encargadas de asegurar el adecuado funcionamiento del control interno en sus entes públicos, y les dotaron de competencias y obligaciones en materia de investigación, substanciación y calificación de probables faltas administrativas. Así, el rol de esas unidades administrativas permitiría fortalecer el combate a la corrupción tanto en su vertiente preventiva como punitiva.
Como resultado de la reforma, esas unidades comenzaron a proliferar en las administraciones públicas municipales de todo el país. En 2022, según el Inegi, 82.9 % contaron con algún tipo de autoridad o institución que participó en el ejercicio de la funciones de control interno. En el ámbito local hay 1 125 órganos internos de control u homólogos, distribuidos en 36 % de los municipios del país. Esas últimas cifras indican una tendencia a la baja de esos organismos, después de que de 2016 a 2020 incrementara su existencia de 1 489 a 3 460 y de que en ese último año estuvieran distribuidos en cerca de 1 800 municipios del país (alrededor de 70 %). A pesar de ello, los resultados en el combate a la corrupción continúan siendo insuficientes y poco alentadores: el 68.7 % de la población identifica a los gobiernos municipales como lugares en los que la corrupción es todavía “muy frecuente” y “frecuente”, además de que persisten los hechos y actos de corrupción en la realización de trámites municipales.
Este texto explora por qué el despliegue de los sistemas de control interno ha sido incapaz de combatir la corrupción, principalmente en su prevención. Y para ello, analiza su régimen de políticas públicas. La ventaja de esa herramienta es que permite incorporar la dimensión política en el análisis del diseño e implementación de políticas públicas, pues después de su promulgación mucho depende de cómo sus responsables y operadores promueven sus ideas, aseguran la coherencia de los arreglos institucionales, y consolidan su apoyo entre los actores y grupos interesados. Asimismo, da pie a la inclusión de otras explicaciones ya existentes y que han estado centradas en componentes específicos como las capacidades del control interno, o momentos, como la fase de implementación.
Los regímenes de políticas públicas son el conjunto de ideas, arreglos institucionales y bases de apoyo destinados a resolver o enfrentar problemas públicos, generalmente complejos y polémicos, como la corrupción. Desde esa perspectiva, toda política pública requiere de una idea central que funcione como su principio organizador y organizativo; de autoridades, flujos de información, y procesos que pongan sus premisas, hipótesis y valores en acción; y de grupos de apoyo que la fortalezcan y promuevan, en oposición a aquellos que la obstaculizan o impiden. Sin ideas específicas y consistentes, la política corre el riesgo de ser una en el diseño y otra en la implementación o de ser incapaz de diferenciarse de otras intervenciones; sin arreglos institucionales claros y coherentes, la política será sólo confusión y existirán duplicidades, traslapes o fragmentación de sus procesos y acciones; y sin bases de apoyo o mecanismos capaces de resolver los conflictos que genera, su implementación enfrentará obstáculos, rechazo o posibles boicots.
Respecto a las ideas, la esencia del control interno está basada en procurar una gestión ordenada, coherente y apegada a la legalidad y los valores éticos de las organizaciones y del servicio público. En ese sentido, control interno y combate a la corrupción están entrelazadas de manera indirecta, pues el cumplimiento de los objetivos del primero contribuyen y fortalecen al segundo, principalmente en su vertiente preventiva. A pesar de ello, una mirada a los elementos y mecanismos del control interno municipales muestra un desbalance: prevalecen y dominan aquellos asociados a las ideas punitivas, por encima de los orientados a la mejora organizacional y administrativa.
En 2022, casi 80 % de las administraciones públicas municipales careció de elementos y mecanismos de evaluación institucional (aquellos destinados a comprobar la calidad de la gestión y el desempeño de las organizaciones en función de sus objetivos y metas); 79.47 % tampoco los tuvo para evaluar el cumplimiento de las funciones y metas asignadas personal; 73.66 % tampoco los tiene para la evaluación presupuestal y 69.78 % también careció de elementos y mecanismos para la mejora de procesos de trabajo y servicio de las áreas administrativas con base en análisis y propuesta.
En contraste, desde la lógica punitiva —enfocada en el castigo y la sanción de actos corruptos que ya sucedieron—, 61 % de los municipios tienen al menos un mecanismo para la recepción de denuncias en contra de las personas servidoras públicas, y 42 % lo tienen para la supervisión del cumplimiento de las sanciones impuestas. En otros espacios ya ha sido reconocido como los gobiernos suelen utilizar el sistema de sanciones para castigar errores u omisiones normativas, más que como una herramienta efectiva de combate a la corrupción y de mejoramiento a la gestión.
Desde la lógica procedimental —orientada al cumplimiento de trámites o requisitos administrativos que en la práctica han demostrado tener un impacto nulo o poco significativo en la prevención de la corrupción—, 69 % tienen al menos un mecanismo o herramienta para el registro de declaraciones de situación patrimonial de las personas servidoras públicas, 56 % lo disponen para el registro de declaraciones de intereses de las personas servidoras públicas y 35 % lo tienen para el registro de constancia de presentación de declaración fiscal de las personas servidoras públicas. En otras palabras, esos elementos y mecanismos suelen agotarse por sí mismo, sin realizar contribuciones significativas a la prevención de la corrupción.
Por su parte, el arreglo institucional de los sistemas de control interno está inserto en un contexto de débiles y frágiles capacidades institucionales que obstaculizan y amenazan sus procesos y actividades. A esto hay que sumar la constante rotación de personal que sufren los gobiernos municipales con los vaivenes políticos y que les impide consolidar proyectos de mediano y largo aliento, así como las enormes carencias presupuestales. En consecuencia, en múltiples casos las unidades administrativas carecen del personal necesario para el cumplimiento de sus obligaciones, existen precarias condiciones laborales para el personal administrativo y operativo, y falta personal idóneo o perfiles adecuados para el desempeño de las funciones de control interno.
En cuanto a los grupos de interés, los sistemas de control interno enfrentan dos situaciones problemáticas clave que facilitan la captura y distorsión de sus procesos y propósitos. Por un lado, el modo de designación de los titulares de las áreas de control suele favorecer a los presidentes municipales, lo que limita su autonomía e independencia, además de generar las condiciones para que el control interno pueda ser utilizado como arma de persecución y castigo político, en lugar de asegurar su función como herramienta clave para la mejora organizacional y administrativa. Por otro lado, el crimen organizado y las redes de corrupción que involucran a grupos empresariales conforman grupos de interés que, en ocasiones, despliegan prácticas tanto legales como ilegales para impedir el adecuado funcionamiento de los sistemas de control, sea en su vertiente preventiva o punitiva.
En otras palabras, los sistemas de control interno tienen lugar en entornos en los que prevalecen arreglos de gobernanza criminal y de corrupción sistémica, con bajas o nulas capacidades y posibilidades para hacerles frente.
La paradoja es evidente: el control interno tiene que contribuir a enfrentar el problema de la corrupción en contextos de corrupción sistémica y gobernanza criminal, además de debilidad y fragilidad institucional. Por ello, el combate a la corrupción debe ser abordado desde múltiples frentes —políticos, administrativos, territoriales, económicos y sociales— y con acciones y proyectos de mediano y largo plazo.
En el plano organizacional y administrativo —ámbito de acción del control interno—, el régimen de políticas públicas del control interno puede ser fortalecido mediante la valoración de los mandatos y funciones adscritas a sus autoridades responsables para dar mayor solidez y especificidad a sus ideas asociadas (esto es especialmente relevante ahora que algunas contralorías tienen que asumir obligaciones en materia de transparencia); la construcción y fortalecimiento de las capacidades institucionales a través de intervenciones federales y estatales que consideren la heterogeneidad municipal; y la alienación de intereses en favor del combate a la corrupción por medio de la autonomía, independencia y profesionalización de las áreas y funciones de control interno.
Damián Ignacio Lugo Gutiérrez
Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Guadalajara