En la década pasada, México se posicionó como un país modelo de política climática. La publicación en 2012 de la Ley General de Cambio Climático representó un hito para los países en desarrollo, sobre todo para América Latina. Desde entonces, diversos análisis han señalado la discrepancia entre la imagen proyectada y el desempeño real. Sin embargo, buena parte de ellos se han centrado en el ámbito nacional, y son pocos los que abordan los desafíos en los niveles subnacional y local. Con el propósito de contribuir al debate sobre el federalismo mexicano, presento una radiografía actualizada de los instrumentos para la integración de la política climática previstos en la legislación de las entidades federativas.
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El cambio climático es un problema perverso. Requiere de la colaboración entre múltiples actores para la puesta en práctica de acciones de mitigación y adaptación que pretendan alcanzar cierta efectividad. Quizá como ningún otro asunto, desborda la clásica división administrativa basada en recuadros ministeriales y ámbitos competenciales. Esto ha llevado, por un lado, al redescubrimiento del federalismo por considerarse un elemento analítico clave para entender los entornos de la política climática. Y, por otro, a que el debate académico sobre la gobernanza climática derivara en el desarrollo de conceptos como la integración de políticas climáticas, entendida como la incorporación de preocupaciones y objetivos climáticos en todos los sectores y niveles desde una fase temprana del proceso de políticas.
La Ley General de Cambio Climático (LGCC) materializa con claridad ambas ideas. En primer lugar, establece la concurrencia de facultades de los tres órdenes de gobierno a este respecto; en particular, mandata a las entidades federativas a formular, conducir y evaluar su política climática. En segundo lugar, instituye una serie de instrumentos para la integración y, por lo tanto, hacia una mejor gobernanza del clima. Cada una de estas “palancas administrativas” deberían ser imitadas en las legislaciones estatales, asumiendo que las legislaturas locales apuestan por estar lo más cercano al marco óptimo establecido en la LGCC. Así, los instrumentos nacionales y su emulación subnacional pueden agruparse de la siguiente manera:
- Comunicacionales: Estrategia de Cambio Climático, y Programa de Cambio Climático.
- Organizacionales: Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, y Sistema de Cambio Climático.
- Procedimentales: Fondo para el Cambio Climático, y Evaluación de la Política de Cambio Climático.
La revisión de los portales digitales de los congresos locales muestra que, para el otoño de 2025, treinta de las 32 entidades federativas cuentan con su propia ley estatal de cambio climático. Este análisis se realizó manualmente porque el Sistema de Información sobre el Cambio Climático no ha sido actualizado desde 2021. En términos generales, es un hallazgo positivo que refleja el avance de la agenda climática en México. Sobre todo si se considera que el examen más reciente (de 2022) mostraba que siete entidades carecían de legislación, entre ellas Morelos[1] y Nayarit,[2] que hasta hoy permanecen en la misma condición.
Como se observa en la Gráfica 1, luego de examinar el contenido de sus leyes climáticas, la mayoría de las entidades federativas tienen en su stock dos o más instrumentos para la integración de la política climática. Ninguna contempla los seis posibles; cinco es el máximo. No obstante, son alarmantes —y muy interesantes para propósitos académicos— las elocuentes ausencias y notables diferencias que muestran los resultados.
Gráfica 1. Instrumentos para la integración de la política climática en las legislaciones locales
Fuente: Elaboración propia
Los instrumentos comunicacionales tienen una significativa asimetría. Por un lado, casi todas las leyes prevén un Programa: una serie de metas y medidas a corto plazo para la entidad federativa. Caso contrario con la escasa presencia de la Estrategia, la herramienta rectora para el establecimiento de objetivos de mediano y largo plazos para enfrentar los efectos del cambio climático y transitar hacia una economía baja en emisiones, misma que sólo está en trece de treinta legislaciones climáticas estatales.
En el rubro de los organizacionales, mientras la Comisión Intersecretarial es una constante, el Sistema es excepcional. Esto quiere decir que el mecanismo de coordinación horizontal entre dependencias y entidades de las administraciones públicas es la opción más recurrida, en contraste con la coordinación vertical donde ayuntamientos o alcaldías, así como los congresos, deben estar llamados a la mesa. Además de que sólo doce de treinta cuentan con éste, en buena parte de las leyes no se especifica su composición ni atribuciones.
El tándem que reúne los instrumentos procedimentales posee algunas peculiaridades. La primera es que, pese a la desaparición del Fondo para el Cambio Climático de la LGCC en 2020 junto a otros fideicomisos públicos, buena parte de las leyes aún no los derogan. ¿El motivo? Obtener, canalizar y mantener —sin importar los presupuestos anuales— los recursos financieros. Sin embargo, la segunda es escandalosa: sólo tres instituyen un entramado institucional —y aquí la clave— con autonomía política e independencia técnica para que realice la evaluación periódica y sistemática de los compromisos climáticos.
Esta radiografía muestra —con mayor claridad en el Mapa 1— un collage de instrumentos que dificulta la integración de la política climática a nivel subnacional, manteniendo la tendencia nacional observada. También, da luces del por qué persisten obstáculos en la ejecución de acciones articuladas a escala regional (entre entidades federativas) y entre municipios o alcaldías: inclusive entre vecinos, no poseen arreglos institucionales ni arquitecturas organizacionales comunes que faciliten la actuación coherente.
Mapa 1. Densidad de instrumentos para la integración de la política climática por entidad
Fuente: Elaboración propia.
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Si bien sólo es una mirada legalista y descriptiva, queda claro que la mera distribución competencial no alcanza para que la acción climática ocurra; es imprescindible la colaboración y cooperación entre niveles y sectores del Estado, y más allá de él. La histórica concentración de poder en manos de la federación tampoco ha logrado que las entidades se homologuen: su desarrollo desigual incumple los principios de la LGCC y amenaza con reducir la efectividad de la política climática.
Las divergencias en los diseños explican el pobre desempeño climático de las entidades y evidencian las discrepancias entre ellas. Aunque éstas pueden atribuirse a prioridades políticas distintas, no basta con tener una legislación marco óptima si no se hace valer. En la práctica, la asignación de responsabilidades se diluye entre silos y órdenes, abriendo la puerta a que nadie se haga cargo de la crisis climática.
En un contexto federalista marcado por el equilibrio disfuncional, una potencial salida en pro de la gobernanza climática puede ser calibrar los instrumentos a las realidades estatales sin perder de vista el estándar mínimo nacional. Ello implica incorporar en las leyes locales aquellos que pudieron haber sido creados mediante decretos ejecutivos.[3] Con suerte, algunas contradicciones en la toma de decisiones podrían reducirse y lograr que la escala subnacional se corresponsabilice de la acción climática.
Este texto se elaboró en el marco del proyecto de investigación UNAM-PAPIIT-IA302124 “La difusión de las leyes climáticas en América Latina: los casos de México, Perú y Chile (ANDES)” dirigido por el Dr. Israel Solorio.
Jorge Guzmán
Estudiante del Doctorado en Políticas Públicas en el CIDE y profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.
[1] Por desgracia para la población de Morelos, su rezago climático no es ninguna novedad. Medardo Tapia ya advertía sobre el deterioro y el debilitamiento de las instituciones estatales durante la gubernatura del exfutbolista Cuauhtémoc Blanco, actual diputado federal acusado de intento de violación.
[2] La situación política de Nayarit es, cuando menos, inquietante. El actual gobernador, según Oscar Rodríguez, concentra un poder sin contrapeso alguno que ni siquiera el Ejecutivo federal ha logrado contener. Esto en una entidad en la que la riqueza y la diversidad cultural necesita ser protegida ante la voracidad inmobiliaria.
[3] Investigaciones en desarrollo apuntan a que, en ocasiones, los poderes legislativos les dan un margen a los ejecutivos para definir funciones e integrantes. Esto se materializa en decretos dispersos que complementan el marco legal en materia climática. Esta particularidad parece presentarse en México y otros países de la región.