¿Qué pueden hacer los gobiernos para asegurar que los municipios sean responsables en el manejo de sus finanzas públicas y que garanticen los servicios que la ciudadanía espera? A nivel internacional, una herramienta clave ha sido la responsabilidad fiscal, entendida como la obligación de los gobiernos de gastar y endeudarse dentro de límites sostenibles, de forma transparente y evitando comprometer a las generaciones futuras. Para fortalecer esa responsabilidad, varios países han implementado sistemas de monitoreo fiscal: mecanismos mediante los cuales una autoridad superior (en el caso mexicano, el gobierno federal) revisa periódicamente indicadores financieros de estados y municipios, asigna calificaciones de sostenibilidad y, en función de los resultados, establece restricciones o permite mayor flexibilidad en el acceso al crédito.
Un estudio comparativo reciente del Lincoln Institute of Land Policy analizó los sistemas de monitoreo en Australia, Corea del Sur, Estados Unidos y México. El caso mexicano ofrece tanto logros claros como advertencias importantes.
¿Por qué un sistema de monitoreo en México?
El federalismo fiscal mexicano cambió de forma sustancial en la década de 1990, cuando se descentralizaron a estados y municipios las responsabilidades de educación, salud e infraestructura. Aunque crecieron las obligaciones de gasto de los gobiernos locales—que para 2017 representaban cerca de la mitad del gasto público—su autonomía recaudatoria se mantuvo débil. Hoy, más de tres cuartas partes de los ingresos municipales provienen de transferencias federales, mientras el resto se obtiene principalmente de impuestos, sobre todo del predial.
Este desbalance vertical inevitablemente derivó en vulnerabilidades que afectaron las condiciones financieras tanto de estados como de municipios. Varios municipios acumularon deudas insostenibles que, combinadas con escándalos como la crisis de deuda de Coahuila en 2011, dejaron entrever profundas debilidades en la rendición de cuentas del federalismo mexicano. Con el objetivo, pues, de restablecer la responsabilidad fiscal subnacional, el gobierno federal promulgó en 2016 la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.
Si bien la ley incluye reglas de balance presupuestario, límites al gasto corriente (salarios), priorización al uso de la deuda para infraestructura y renegociación de deuda, aunados a otras restricciones y sanciones, el sistema de monitoreo se centra específicamente en la gestión de la deuda.
¿Cómo funciona el sistema?
El marco de monitoreo de México es deliberadamente sencillo y, en el caso de los municipios, se evalúa con base en tres indicadores:
- Deuda pública respecto de los ingresos de libre disposición (ILD). Los ILD consisten esencialmente en ingresos propios y participaciones federales
- Servicio de la deuda respecto de los ingresos de libre disposición
- Deuda de corto plazo respecto de los ingresos totales
Siguiendo los colores de un semáforo, los municipios se etiquetan como sostenibles (verde), bajo observación (amarillo) o en riesgo (rojo). La clasificación tiene consecuencias directas: los municipios catalogados “bajo observación” enfrentan límites más estrictos para contratar nueva deuda, al tiempo que aquellos en “riesgo” tienen prohibido el acceso a nuevos financiamientos vía deuda.
Lo que encontramos
El análisis de diez municipios entre 2017 y 2022 muestra que la mayoría mantuvo una calificación de “sostenible” durante todo el periodo. Varios incluso mejoraron de forma notable. Por ejemplo:
- Acapulco redujo su razón deuda/ILD de casi 20 % en 2017 a menos de 8 % en 2022.
- Guadalajara redujo el pago por servicio de la deuda y las obligaciones de corto plazo, mientras sus ingresos más que se triplicaron entre 2005 y 2022.
- La Ciudad de México bajó su razón deuda/ingresos de 93.8 % en 2017 a 50 % en 2022.
- Hermosillo, Tepic, Toluca y Uruapan, inicialmente “bajo observación”, mejoraron lo suficiente para ser reclasificados como “sostenibles” en 2022.
Estos avances no son triviales. El sistema de monitoreo impuso disciplina fiscal, conteniendo la dependencia excesiva de la deuda y señalando riesgos tanto a las autoridades locales como a los acreedores.
Límites del enfoque actual
Pero nuestra investigación también muestra límites. Primero, las mejoras se debieron menos a la reducción de la deuda que al crecimiento de los ingresos —principalmente por mayores transferencias federales—, lo que pone en cuestión si la conducta fiscal municipal cambió de fondo.
Segundo, el enfoque concentrado en la deuda deja fuera otros aspectos de la salud fiscal. Un municipio puede obtener la etiqueta de “sostenible” y al mismo tiempo estar arrastrando pasivos pensionarios, déficits operativos estructurales o infraestructura subfinanciada.
Tercero, su diseño uniforme aplica los mismos umbrales a municipios tan distintos como Ciudad de México, Acapulco y Guanajuato. Como señalaron varios entrevistados, esto puede ampliar brechas: los municipios con mayor capacidad económica cumplen con más facilidad, mientras que los más pobres pueden ser penalizados pese a tener un control limitado sobre su base fiscal.
Implicaciones políticas y económicas
El sistema de monitoreo tiene efectos que van más allá de los resultados financieros municipales. Las autoridades de municipios mal administrados han enfrentado consecuencias electorales, mientras que los inversionistas usan cada vez más las calificaciones de salud fiscal para guiar sus decisiones. Los municipios calificados como “sostenibles” pueden atraer más inversión, con el riesgo de reforzar las desigualdades regionales.
Al mismo tiempo, la naturaleza técnica de los indicadores de monitoreo dificulta su interpretación por parte de la ciudadanía. Esto limita la participación pública y reduce los beneficios más amplios de rendición de cuentas del sistema.
Lecciones de política pública para México
Nuestra investigación sugiere tres lecciones clave:
- Ampliar el alcance. Las razones de deuda importan, pero una visión integral en torno al monitoreo de la salud fiscal también debe incluir el balance presupuestario (como sucede en Corea del Sur), las reservas operativas (como se hace en los municipios de Queensland, en Australia), los pasivos por pensiones (tal es el caso del estado de Michigan, en Estados Unidos) y la inversión de capital (también en Corea del Sur).
- Ajustar los umbrales a las realidades locales. Aplicar estándares uniformes a municipios profundamente desiguales puede agravar las brechas. Una supervisión diferenciada, sensible a la capacidad recaudatoria local y al contexto socioeconómico, sería más equitativa.
- Invertir en capacidades locales y en la calidad de los datos. El uso de información inconsistente mina la credibilidad del sistema. Fortalecer las normas contables y capacitar al personal de finanzas municipales mejoraría la confiabilidad y permitiría que el monitoreo vaya más allá del mero cumplimiento a una mejora fiscal genuina.
Una evaluación a la luz de otros sistemas de monitoreo
El sistema de monitoreo fiscal de México ha sido exitoso para promover la disciplina financiera y contener la deuda, pero no es una panacea. Su diseño refleja la urgencia política tras los escándalos de deuda de la década de 2010: simple, centralizado y focalizado en la deuda. Ese diseño pudo tener sentido en su momento, pero hoy puede resultar insuficiente para enfrentar desafíos fiscales municipales más amplios.
El siguiente paso es evolucionar de un sistema enfocado estrechamente en prevenir crisis de endeudamiento a uno que también promueva la sostenibilidad fiscal de largo plazo y la equidad territorial. Esto implica ampliar el espectro de indicadores, adaptarlos a las realidades locales y fortalecer las capacidades municipales.
Mientras México discute reformas para fortalecer su sistema federal, mejorar el monitoreo fiscal puede ser una vía concreta para elevar la rendición de cuentas, atraer inversión y apuntalar municipios más resilientes.
Craig Maher
Profesor Distinguido, Universidad de Nebraska-Omaha