México inició 2025 con el ritual sexenal de la planeación nacional. Como ha ocurrido durante más de 40 años, cada cambio de gobierno federal activa un proceso deliberativo diseñado para “recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad” y plasmarlas en un Plan Nacional de Desarrollo (PND). Para ello, se organizan foros y consultas públicas que, con frecuencia, culminan en la validación de los objetivos propuestos previamente por el gobierno. Sorprendentemente —o quizás no tanto—, las conclusiones suelen confirmar que las metas oficiales son las que mejor representan las aspiraciones colectivas.
La planeación, siguiendo a Mintzberg (1994), parte del supuesto de que las circunstancias actuales permanecerán estables durante todo el sexenio. Esta visión ignora la naturaleza incierta del entorno político, económico y social. Crisis inesperadas o emergencias, como una recesión financiera o una nueva pandemia, pueden reconfigurar las prioridades gubernamentales y volver obsoletos los planes elaborados, sin importar el cuidado y rigor con el que se realicen. Al igual que en sexenios anteriores, los problemas y las prioridades del primer año de gobierno no seguirán vigentes seis años después.
Los desafíos de la planeación en México van más allá de la calidad de métodos empleados para conocer la voluntad de la ciudadanía y la adaptabilidad a un contexto cambiante. Un solo documento no puede reflejar la diversidad de perspectivas y prioridades de una sociedad compleja y plural, en un país extenso. Aún más, en un país federal, el Plan Nacional no sólo debería incorporar en su diseño las diferencias y especificidades de los estados y municipios, sino que también identificar las responsabilidades específicas que los otros ámbitos de gobierno tendrían para alcanzar los objetivos nacionales.
Planeación en 2025: un contexto atípico
El proceso de planeación en México tiene sus raíces en 1934, cuando se establecieron los primeros mecanismos para coordinar las acciones del Estado. Sin embargo, fue en la década de 1980 cuando se consolidó el marco legal actual. Con las reformas a los artículos 25, 26, 27, 28 y 73 de la Constitución, se creó el Sistema Nacional de Planeación, y en 1983, la Ley de Planeación formalizó la obligación de elaborar un Plan Nacional de Desarrollo (PND). Así nació el primer PND 1983-1988, durante la presidencia de Miguel de la Madrid, que heredaba la lógica del Plan Global de Desarrollo de José López Portillo. Se construía un instrumento centralizador y vertical justo cuando el país empezaba a reconocer el pluralismo y a descentralizarse hacia estados y municipios.
A lo largo de las últimas décadas, los instrumentos y legislación de planeación han cambiado poco. Las reformas de 2012 y 2018 fortalecieron principios como la democracia, la inclusión, la perspectiva de género y la participación de los pueblos indígenas, pero no modificaron la lógica centralizada y poco flexible de nuestro modelo de planeación.
Si bien para 2025 no hubo reformas al marco legal, el contexto político sí establece diferencias respecto a los otros ejercicios de planeación en este siglo. La primera diferencia es que, por primera vez desde los años noventa, el gobierno federal cuenta con una mayoría legislativa suficiente para no sólo aprobar leyes y presupuestos, sino también reformar la Constitución con facilidad. Esto implica que, si alguna disposición constitucional obstaculiza los objetivos del Ejecutivo, puede ser modificada rápidamente, como ocurrió con las reformas aprobadas a finales de 2024 —que, por cierto, no fueron nunca parte de la planeación nacional del gobierno anterior.
La segunda diferencia es el alineamiento político en el ámbito federal y local. Aunque el artículo 26 de la Constitución sigue estableciendo que el Ejecutivo federal debe coordinarse con los gobiernos estatales para formular y ejecutar el PND, la realidad actual también es diferente de los últimos ejercicios de planeación este respecto. Por primera vez desde los años noventa, la abrumadora mayoría de los gobernadores, alcaldes y legisladores comparten la misma filiación partidista que la titular del Ejecutivo federal, lo que reduce la necesidad de negociaciones o acuerdos formales tanto en el diseño del plan como en la ejecución de las políticas que de él se deriven. A esto se suma que el gobierno federal ha asumido tareas y responsabilidades que le correspondían a los estados. Por ejemplo, en la medida que ha crecido la Guardia Nacional han disminuido el número de elementos de las policías estatales; se ha recentralizado el sistema de salud y procesos similares han ocurrido en materia de educación.
Lo Nacional del Plan Nacional 2025-2030
Aunque la legislación establece que la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo es responsabilidad del Ejecutivo federal, la responsabilidad de su implementación está repartida entre una compleja red de actores tanto del gobierno federal, como de los estados y municipios.
En México, como República federal, la planeación nacional ha reconocido la necesidad de la participación de gobiernos estatales y municipales en su implementación y la importancia de contar con un sistema federal funcional. En 1994, pese a que sólo dos gobernadores pertenecían a la oposición —Ernesto Ruffo en Baja California y Francisco Barrios en Chihuahua—, se creó el “Programa para un nuevo federalismo”. Posteriormente, en 2001, durante el primer gobierno de la transición, se publicó el “Programa especial para el auténtico federalismo”, enfocado en coordinar y evaluar políticas de descentralización y desarrollo municipal. En 2007, el Plan Nacional de Desarrollo de Felipe Calderón mantuvo el federalismo como un objetivo sectorial clave, señalando que era “una herramienta invaluable para potenciar el desarrollo del país y fortalecer la gobernabilidad democrática”. Durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, aunque con menor énfasis, se mencionó la necesidad de “impulsar un federalismo articulado” como parte de los esfuerzos para fortalecer el Estado y garantizar la paz. En cambio, en el sexenio de López Obrador y Plan Nacional de Desarrollo propuesto por la presidenta Claudia Sheinbaum, la palabra “federalismo” no aparece ni una vez.
Fuente: elaboración propia con base en los Planes de Desarrollo desde 1989.
En este nuevo plan sexenal, el federalismo y la relación con las entidades y municipios no es un factor considerado en la estrategia de desarrollo. En todo el documento no se usa la palabra “federalismo” pero sí la palabra “federalización” para hablar de las acciones en salud mediante el IMSS-Bienestar. Y las doce veces que se utiliza el término “entidades federativas” es para referirse a ellas como división geográfica más que como gobiernos locales, por ejemplo “El 44.5 % de los hogares sin vivienda propia se concentra en cinco entidades federativas” (p. 54). Lo mismo sucede al buscar “municipios” o “municipales” dentro del documento —que aparecen siete y doce veces, respectivamente—, se utilizan en frases como: “impulsar la economía circular en los municipios más contaminados” o “Es fundamental fortalecer la soberanía alimentaria a través de políticas que fomenten la producción agrícola y pesquera de pequeña escala, especialmente en municipios”.
La ausencia de los estados y municipios en el Plan Nacional de Desarrollo 2025-2030 no es un descuido menor, sino la manifestación de una transformación en la relación entre niveles de gobierno. La planeación nacional, que en otros momentos ha buscado articular esfuerzos con entidades y municipios, hoy refleja un modelo donde el Ejecutivo federal asume un papel dominante, e ignora el papel de los gobiernos subnacionales en la implementación de cualquier proyecto de desarrollo, los obstáculos que sus capacidades diferenciadas impondrán en cualquier política y la importancia central de construir relaciones intergubernamentales casi para cualquier tema, desde la educación y la salud hasta la seguridad y la migración. En este plan, los estados y municipios no son agentes del desarrollo; han sido relegados a simples referencias geográficas.
Guillermo M. Cejudo
Profesor de la División de Administración Pública del CIDE y editor de Pacto federal
Miguel González
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
Después del intento, finalmente fallido, de Miguel de la Madrid, por abrir el camino hacia una república federal conforme a las ideas liberales de la segunda parte del siglo XIX, todo ha venido a pique. No solo la praxis política centralista no desapareció sino que cada día nos despertamos con alguna nueva acción de política pública (reformas constitucionales, leyes, reglamentos, acuerdos) que reafirman «de jure» el centralismo rapaz de nuestro sistema y minan cualquier atisbo de autonomía local y que decir de soberanía. En los últimos diez años y solo por referirme a mi práctica profesional de abogado, los estados de la república perdieron su posibilidad de darse sus propias leyes de procedimientos civiles y penales y nada falta para que nos quiten la posibilidad de darnos nuestras propias leyes de fondo en estas materias. Perdieron también la libertad de legislar con autonomía en materia electoral y convirtieron a los institutos electorales locales (ahora COPLES) en apéndices del INE. La lista es larga y la tendencia es obvia, centralismo y autoritarismo van de la mano. Que tiempos.