Desmantelamiento y resiliencia: las respuestas subnacionales a la eliminación de las Estancias Infantiles

El desmantelamiento: la eliminación de los intermediarios

El desmantelamiento de políticas públicas es un fenómeno creciente en diversas democracias. A diferencia de la eliminación total de una política, el desmantelamiento es un proceso más gradual y estratégico. Puede manifestarse en recortes presupuestales, eliminación de componentes clave o modificaciones en los mecanismos de implementación, sin que necesariamente se declare su desaparición.

En sistemas federales como el mexicano, este proceso adquiere una dimensión particular: la retirada del gobierno central puede generar respuestas en otros niveles de gobierno. En este texto, analizamos los programas implementados desde el nivel subnacional tras la desaparición del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI), así como algunas características en su diseño.

Durante más de una década, el PEI fue una pieza clave de la política de cuidados para la primera infancia en México. El programa permitió que familias de bajos ingresos accedieran a servicios de cuidado infantil a través de un esquema de subsidios a guarderías privadas. Su objetivo era apoyar a madres trabajadoras sin acceso a estancias del IMSS o ISSSTE y que no podían costear servicios privados. A cambio de cumplir con estándares de calidad y seguridad, las guarderías afiliadas recibían recursos federales, lo que reducía el costo del servicio para las familias beneficiarias.

Creado en 2007, el PEI creció rápidamente y para 2017 contaba con más de 300 000 niños inscritos en 9000 estancias infantiles, superando en cobertura a los sistemas de cuidado infantil del IMSS e ISSSTE. Diversos estudios demostraron que el PEI tuvo un impacto positivo en la participación laboral de las mujeres, facilitando la conciliación entre el empleo y las responsabilidades de cuidado.

Con el cambio de administración federal en 2019, el PEI desapareció de manera progresiva. Primero, su presupuesto fue recortado en más del 50 %. Luego, el gobierno federal modificó su enfoque. El esquema de subsidios a guarderías fue eliminado y reemplazado por transferencias monetarias directas a las familias a través del Programa de Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras (PABNNMT).

El argumento oficial para este cambio fue que eliminar a los intermediarios (operadores de guarderías) evitaría posibles irregularidades en el uso de recursos públicos. La entrega directa de apoyos monetarios buscaba, en este sentido, que las familias eligieran la guardería más apropiada. También se planteó que este recurso podría utilizarse para retribuir a cuidadores informales, como las abuelas o las propias madres.

Esta transformación alteró radicalmente el modelo de atención infantil, trasladando la responsabilidad del cuidado nuevamente a las familias, en particular a las mujeres, lo que ha tenido un impacto directo en su participación laboral y autonomía económica. Además, el nuevo esquema redujo el monto del apoyo por niño, priorizó municipios indígenas y dejó fuera a cientos de comunidades urbanas donde el PEI había sido una alternativa clave para madres trabajadoras.

La disponibilidad de estos servicios gratuitos para el cuidado de la infancia permite redistribuir la carga del trabajo doméstico y de cuidados, fomentando una mayor corresponsabilidad entre el Estado, las familias y otros actores. En contraste, su eliminación refuerza la “refamiliarización” del cuidado, trasladando nuevamente esta responsabilidad a las mujeres y limitando sus oportunidades económicas.

El desmantelamiento del programa generó una fuerte controversia. En 2019, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) emitió una recomendación al gobierno federal en la que advertía sobre los efectos negativos. Paralelamente, familias afectadas y organizaciones de la sociedad civil se movilizaron para exigir la restitución del programa, denunciando el impacto de su eliminación en el acceso a servicios esenciales para la conciliación laboral y familiar.

Reacciones subnacionales: contexto y características clave

Ante el retiro del gobierno federal, algunos gobiernos estatales y municipales han respondido con sus propios programas de cuidado infantil, financiados con recursos propios. Desde 2023, observamos más casos tanto de entidades federativas como de municipios que han activado políticas de cuidado infantil, diseñando esquemas que buscan compensar la ausencia del PEI.

La siguiente tabla presenta casos identificados que reflejan la diversidad de respuestas subnacionales ante el vacío dejado por el programa federal.

Tabla1. Reacciones subnacionales ante el desmantelamiento. Estados y municipios que proveen servicios de cuidados para familias sin acceso a seguridad social

Fuente: elaboración propia a partir de la revisión de medios digitales y solicitudes de transparencia.

De los once gobiernos locales identificados, todos replican en gran medida el diseño del PEI antes de su desmantelamiento. Diez de estos pertenecen a partidos opositores a la administración federal actual, lo que sugiere un vínculo entre la decisión de mantener estos programas y la orientación política de cada caso. Particularmente, el surgimiento de estas iniciativas locales parece estar vinculado a coaliciones conformadas por familias afectadas, operadores de centros de cuidado infantil y grupos políticos que se opusieron a la eliminación del PEI.

A partir de entrevistas con actores clave en el diseño e implementación de estos programas, identificamos que los gobiernos locales que implementaron políticas compensatorias contaban en su equipo de trabajo con personas que habían participado directamente en la operación del PEI federal. Es decir, el conocimiento técnico y la experiencia previa desempeñaron un papel crucial en la puesta en marcha de estas iniciativas subnacionales.

Desde la perspectiva de los entrevistados, además de que comentan que “las infancias no votan y, por lo tanto, el cuidado infantil no genera incentivos electorales directos”, señalaron otros factores que desde su perspectiva influyen en la decisión de algunos municipios y estados de no implementar programas de compensación tras el desmantelamiento del PEI:

1. Complejidad administrativa y regulatoria. Implementar un programa de cuidado infantil requiere establecer reglas operativas, definir criterios de elegibilidad, garantizar mecanismos de supervisión y asegurar financiamiento constante. Para algunos gobiernos locales, asumir esta responsabilidad representaba un reto burocrático que no estaban dispuestos a enfrentar.
2. Debilitamiento de las guarderías. El desmantelamiento del PEI en 2019, sumado a la crisis provocada por la pandemia, generó una tormenta perfecta que llevó al cierre masivo de estancias infantiles. Identificar y recuperar las guarderías que sobrevivieron a la falta de subsidios y a la pandemia fue uno de los mayores desafíos para los gobiernos locales que implementaron programas compensatorios. En los municipios donde la mayoría de los centros cerraron de manera definitiva, la reactivación de estos servicios fue mucho más complicada. Incluso las guarderías que lograron navegar la coyuntura enfrentaron dificultades, ya que muchas tuvieron que vender mobiliario o reducir su infraestructura debido a la crisis económica derivada de la falta de financiamiento.

En suma, los gobiernos locales que lograron poner en marcha programas de cuidado infantil fueron aquellos que contaban con equipos técnicos con experiencia en el PEI y con una red de guarderías resilientes que pudieron reintegrarse a los esquemas de apoyo.

También observamos que, después del desmantelamiento iniciado en 2019, tomó un año para que los gobiernos locales iniciaran sus programas de compensación. Sin embargo, hubo excepciones como ocurrió en Baja California y Guadalajara. Las iniciativas de estos gobiernos comenzaron antes, ya que eran proyectos impulsados por administraciones previas y posteriormente fueron ampliadas. En estos casos, la implementación de sus programas no está necesariamente relacionada con el desmantelamiento del PEI, sino que responde a una innovación previa. Por otro lado, en Benito Juárez, el gobierno local implementó de inmediato un programa de apoyo económico para las familias que perdieron acceso a los centros de cuidado infantil, aunque no fue hasta 2020 que formalmente se lanzó su programa de estancias infantiles.

Aunque estos programas replican en gran medida el funcionamiento del PEI, encontramos algunas diferencias clave en términos de cobertura, criterios de elegibilidad y financiamiento.

Cobertura y elegibilidad

Hasta 2019, el PEI beneficiaba a tutores mayores de edad con hijos de entre uno y hasta un día antes de cumplir los cuatro años (o hasta seis años en casos de discapacidad).

• Aguascalientes redujo la edad máxima de elegibilidad a tres años.
• Baja California amplió la cobertura hasta once años y once meses, aumentando significativamente el alcance del cuidado infantil.
• Puebla y Aguascalientes incluyeron a hijos de madres y padres adolescentes en sus programas.

Dado que México tiene una de las tasas más altas de embarazo adolescente a nivel mundial —60.3 nacimientos por cada 1000 adolescentes de 15 a 19 años (Conapo, 2023)— estas adiciones del gobierno de Baja California reflejan un esfuerzo por abordar una problemática social relevante.

Financiamiento y apoyo a las guarderías

• Siete de los diez gobiernos locales que prestan servicios de guarderías aumentaron la cantidad mensual otorgada en comparación con PEI.
• En Baja California, las familias sin recursos pueden recibir cobertura total para el servicio de cuidado infantil.
• En general, los centros de cuidado infantil reciben menos financiamiento para equipamiento e infraestructura en comparación con PEI.
• Sólo Álvaro Obregón, Chihuahua y Nuevo León ofrecen apoyo financiero para la apertura de nuevos centros de cuidado.
• Puebla proporciona descuentos en trámites de uso de suelo como una forma de apoyo indirecto a las guarderías.

Este respaldo financiero por parte de los gobiernos locales ha sido fundamental para la reactivación de las guarderías que antes operaban, ya que muchos centros de cuidado infantil tuvieron que vender mobiliario y equipo para cubrir costos operativos tras el desmantelamiento del programa federal y los cierres provocados por la pandemia.

El análisis de las respuestas subnacionales al desmantelamiento del PEI muestra que, si bien algunos gobiernos locales lograron compensar parcialmente la desaparición del programa federal, la cobertura sigue siendo limitada en términos de guarderías apoyadas y niños beneficiarios. A pesar de la voluntad política en ciertos estados y municipios, el acceso a servicios de cuidado infantil depende aún de capacidades técnicas y recursos disponibles, lo que acentúa las desigualdades territoriales.

Además, el desmantelamiento del PEI reconfiguró el debate sobre la política de cuidados en México. Mientras la oposición impulsa la recuperación del modelo previo, los gobiernos afines a Morena sostienen que las transferencias directas son un mejor instrumento. Esta disputa revela una ausencia crítica: la falta de una estrategia nacional articulada que garantice el derecho al cuidado con equidad y estabilidad.

Como señalan Cynthia Michel, Guillermo Cejudo y Adriana Oseguera, uno de los principales retos en un régimen federal como el mexicano es evitar que la coexistencia de sistemas de cuidado en los tres niveles de gobierno derive en un mosaico fragmentado. La experiencia del PEI demuestra que, ante el retiro del gobierno federal, los gobiernos locales pueden responder —cuando cuentan con capacidades—, pero de manera desigual. Esta realidad confirma la urgencia de definir arreglos intergubernamentales que reconozcan la diversidad territorial, articulen responsabilidades y aseguren la coherencia en la provisión de cuidados.

Liliana Deyanira González Viveros

Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C.

Verónica López Guerra

Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C.

Nota de las autoras

Agradecemos a las funcionarias y los funcionarios de los gobiernos locales que aceptaron participar en las entrevistas y compartieron su experiencia sobre la implementación de programas de cuidado infantil a nivel subnacional. Sus testimonios fueron fundamentales para comprender las estrategias y desafíos que enfrentaron en la compensación del desmantelamiento del Programa de Estancias Infantiles.