La composición federalista de México implica, entre otras cosas, que las entidades federativas puedan ejercer su libertad y soberanía para diseñar y organizar su gobierno y administración pública; esto es, de conformidad con la Constitución Política asumen de manera corresponsable la dirección de su régimen interior.
Aquí debemos entender a la administración pública como la organización y operación de los entes públicos vinculados al Poder Ejecutivo —tanto federal como estatales— por supuesto sin menoscabo de otras definiciones que implican diferentes consideraciones; pero, para los fines de este texto es importante considerar las distintas formas como se ejecutan (y se hacen ejecutar) las leyes, a través de la práctica de actividades gubernamentales, para gestionar los asuntos, decisiones y políticas públicas, así como la manera como se coordinan las instituciones para garantizar el funcionamiento del Estado.
Para el análisis de la administración pública, Omar Guerrero ha considerado cinco etapas históricas respecto de la evolución de la organización del Poder Ejecutivo: a) sobre el nacimiento de esta forma de organización gubernamental, que comienza a partir de 1821; b) 1853-1891 periodo que se caracteriza por registrar algunas reformas y reestructura; c) 1891-1917, cuando se incorporan dependencias centralizadas; d) 1917-1940, etapa que implica la consolidación de una estructura básica y competencias de dependencias estatales; y e) 1940-1976, que se identifica por las modificaciones en el ámbito político y social en donde México estuviese inmerso en un mundo global.
Desde nuestro punto de vista, hay que incorporar una nueva etapa en el análisis de la administración pública que describa la manera como los Estados, en el ejercicio de su soberanía pero en el marco del pacto federal, diseñan su régimen interior, redefiniendo constantemente la forma como aplican políticas públicas para la mejora continua de su gobierno local; alcanzando diseños particulares, específicos y, a la vez, regionales; lo que definitivamente irradia hacia la Federación sin romper con el acuerdo o tratado sobre la organización del Estado mexicano. Es decir, de lo local han surgido perspectivas de organización gubernamental que han sido innovadoras, independientes y autónomas que han provocado una revisión de atribuciones en el caso de la Federación, por ejemplo en tareas de sustentabilidad ambiental, desarrollo económico, gobierno digital, entre muchos otros temas. De allí que cada entidad federativa ahora cuente con una diversidad notoria sobre la denominación, estructura y estilo gubernamental que, ahora, los definen en lo particular y en lo nacional.
Así, durante el último cuarto del siglo XX, el trabajo de las entidades federativas para asumir una organización interna propia (incluso distinta al gobierno federal) se hizo más evidente cuando comenzó a gestarse de forma gradual la alternancia electoral en varios estados de la República. Sin embargo, ha de señalarse que el origen de lo que actualmente se vive tanto en el gobierno federal como en los de los estados, particularmente la de la rama centralizada, fue la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976.
Como sabemos, este ordenamiento ha estado vigente por ya casi cincuenta años y ha servido como base para que los estados de la República mexicana tengan su organización interior; tanto centralizada como descentralizada (o paraestatal); aunado a ello, también establecen el número, nomenclatura o definición y atribuciones que van a tener las dependencias, así como las facultades que suele tener el Poder Ejecutivo en relación con el ejercicio de las responsabilidades gubernamentales a través de la esfera de gobierno, es decir, la incidencia del titular del Poder Ejecutivo estatal en el ejercicio de atribuciones.
En el estudio recientemente publicado “La administración pública federal y estatales en México a través de las leyes orgánicas”, se buscó explicar que, en el caso mexicano, las diferentes leyes orgánicas de la administración pública pueden dar cuenta de una perspectiva normativa organizacional del gobierno y de distintos detalles que explican una serie de circunstancias en la entidad federativa que, en suma, muestran el mosaico que es nuestro país.
De las 33 leyes revisadas, dicho análisis identificó 21 de la administración pública, nueve del Poder Ejecutivo, un código de la administración y una ley de la administración pública y del Poder Ejecutivo. Lo que significa que 65% de los estados siguen los lineamientos nominativos del orden federal; en cambio, 28% se decanta por distribuir las atribuciones del Poder Ejecutivo y 7% sigue lineamientos de técnica jurídica propios. De tal manera que las denominaciones de las leyes relacionadas con la administración pública son diferentes. Así, en el marco del pacto federal, cada estado adopta características propias de sus gobiernos, utiliza terminologías y diseños según sus contextos, lo que marca una importante diversidad de regímenes internos, tal como se puede ver en la siguiente tabla.
Leyes orgánicas y código de la administración pública y del poder ejecutivo en las entidades federativas
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Denominación de la Ley |
Estados |
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Ley orgánica de la administración pública del estado |
Aguascalientes, Baja California, Baja, California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila de Zaragoza, Colima, Durango, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán de Ocampo, Morelos, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Zacatecas. |
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Ley orgánica del poder ejecutivo del estado |
Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Sonora, Tabasco, Veracruz de Ignacio de la Llave |
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Ley orgánica del poder ejecutivo de la administración pública |
Ciudad de México |
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Código de la administración pública del estado |
Yucatán |
Fuente: Elaboración propia con base en las leyes orgánicas de las 32 entidades federativas en México.
Otra diferenciación clara es que no comparten el mismo número de artículos y estructura normativa; o bien, la vigencia de estas difiere, pues hay algunas leyes que datan de los años ochenta, mientras que otras vieron la luz hace apenas unos años. Por ejemplo, las leyes de los estados de Campeche y Michoacán tienen 36 y 37 artículos (respectivamente) y datan del año 2021, mientras que la de Morelos tiene 103 artículos y data del 2018; la de San Luis Potosí data de 1997 y tiene 65 artículos; Chihuahua, con 46 artículos, es de 1986.
Toda esa estructura normativa permite entender la evolución que ha tenido el instrumento jurídico de acuerdo con las vivencias políticas, económicas y sociales en ese estado del país en particular; por lo que puede decirse que, en el marco del federalismo, las entidades han decidido, en el ejercicio de su soberanía, cómo se ajustan a cada uno de sus contextos políticos y administrativos.
En síntesis, conocer las leyes orgánicas de la administración pública en los estados permite entender cómo y por qué cada entidad se ha dado su diseño gubernamental y las construcciones normativas en cuestiones técnicas alrededor de ello; pero no sólo eso, también dan cuenta de las maneras diversas como los gobiernos locales adoptan diferentes formas de gestionar lo público y lo político a través de sus dependencias centralizadas; redefinen las maneras como pueden y deben aplicar la legislación en el marco de lo local sin dejar de lado lo nacional, lo que puede dar luz sobre una realidad del federalismo actual.
Verónica Aguilar Vázquez
Archivo General, Universidad Autónoma de Zacatecas
Adriana Guadalupe Rivero Garza
Doctorado en Estudios Contemporáneos, Universidad Autónoma de Zacatecas
Alfonso Carlos Del Real López
Doctorado en Historia, Universidad Autónoma de Zacatecas