La gestión de desastres naturales es un fenómeno complejo que pone a prueba la capacidad de respuesta y coordinación de las autoridades gubernamentales. Vivimos en un mundo donde los eventos climáticos son cada vez más frecuentes e intensos, ante esa situación la efectividad de las políticas públicas se convierte en un factor crucial para mitigar los impactos. La verdadera magnitud de un fenómeno natural no radica sólo en la fuerza de la naturaleza, sino en la capacidad de respuesta de las autoridades gubernamentales para garantizar la resiliencia de la comunidad afectada.
Dicha respuesta se encuentra condicionada por procesos políticos y administrativos, por lo menos en tres fases: prevención, respuesta inmediata y reconstrucción. Cada una de estas fases permite comprender el papel del Estado en la mitigación de daños. En primer lugar, durante la fase previa al fenómeno natural la principal responsabilidad cae en la prevención, esto incluye la implementación de medidas, como alertas tempranas y la promoción de estrategias para mitigar el riesgo asociados a fenómenos naturales. En el caso de Otis, el huracán se formó en el océano Pacífico desde el 18 de octubre y registró un avance el 22 de octubre de 2023; en menos de 12 horas evolucionó a tormenta tropical y posteriormente a huracán categoría 5 en la escala Saffir-Simpson.
Durante el evento, se debe de concentrar la actuación inmediata: esto implica monitoreo constante del fenómeno y la ejecución de todas las medidas posibles. Para reducir daños y proteger a las personas más vulnerables, el servicio meteorológico nacional y las autoridades de protección civil en diferentes órdenes de gobierno emitieron múltiples alertas y recomendaciones, subrayando la necesidad de tomar precauciones ante la llegada del huracán. Sin embargo, ante su intensificación extrema, se dificultaron los esfuerzos de preparación y no se anticipó la magnitud del desastre. Este fallo en la prevención evidencia limitaciones en la capacidad de monitoreo y respuesta frente a eventos de intensificación rápida.
En cuanto a la fase de emergencia, que se trata del proceso de implementación de la respuesta, el caso del huracán Otis resalta la necesidad de analizar los mecanismos de coordinación dentro de las dinámicas político–administrativas. De acuerdo con Knoepfel, el proceso de implementación de políticas públicas incluye el programa de actuación político- administrativo (PPA), que se conforma de todas las decisiones legislativas o reglamentarias de gobierno y administración pública. Así, se llega al acuerdo político-administrativo1 (APA) para fijar las competencias, responsabilidades y recursos de los actores públicos en la implementación.2
Estás dinámicas no sólo comprenden la interacción entre instituciones gubernamentales, sino también actores no estatales, la asignación de recursos y las capacidades institucionales que logran establecer colaboración, comunicación y negociación. Esto debería conducir a generar un entorno favorable para la implementación de políticas. De lo contrario, la falta de ensamblaje3 de los diferentes elementos de implementación, como son los órdenes de gobierno, sectores, actores y la comunidad afectada, puede traducirse en respuestas ineficaces y desvinculadas.4
En México la respuesta de los gobiernos ante fenómenos naturales ha sido variada. Tras el paso del Huracán Otis (único en su tipo por ser de categoría 5), el gobierno se enfrentó a la urgente necesidad de diseñar un plan de reconstrucción integral, denominado “Plan General de Reconstrucción y Apoyos a damnificados por el huracán Otis, en Acapulco y Coyuca de Benítez”. Este plan enumera los esfuerzos de la administración del expresidente López Obrador que dan contexto a uno de los instrumentos de política pública implementados. Una de las principales acciones enunciadas fue la entrega de un paquete de enseres domésticos a todas las familias damnificadas. Este paquete incluía una cama, estufa, refrigerador, ventilador y una vajilla.5
Pese al compromiso político de atender la emergencia y desplegar personas y recursos de la administración pública federal en Acapulco, la implementación enfrentó pronto problemas de coordinación.
El despliegue de brigadas de los servidores de la Nación representó una de las primeras acciones gubernamentales para atender las necesidades derivadas tras el impacto del huracán Otis. No obstante, al ser integradas por personal de diversas entidades federativas, el desconocimiento del territorio constituyó un desafío significativo para llevar a cabo el Censo “Casa por Casa” de manera eficiente. Este obstáculo, sumado al caos inicial provocado por la magnitud del desastre, evidenció la importancia de una adecuada planificación logística y coordinación interinstitucional en casos de emergencia. Del mismo modo, la instalación de un centro de operaciones en Chilpancingo para coordinar las actividades relacionadas con la ejecución del centro y la operación de las brigadas fue un elemento clave para la organización del proceso. Este enfoque centralizado permitió distribuir de manera más eficiente las tareas, optimizando tanto recursos humanos como materiales. Esta estrategia también puso de manifiesto la necesidad de fortalecer la capacidad logística para establecer centros operativos directamente en las zonas más afectadas. De haberse implementado esta medida, la respuesta habría sido más localizada e inmediata, lo que podría haber mejorado la atención de manera significativa. La lejanía del centro de operaciones del puerto generó complicaciones adicionales, ya que los servidores se veían obligados a regresar a dicho centro a ciertas horas para vaciar los datos recolectados. Esta situación refleja la importancia de contar con un sistema de información sobre los damnificados, lo que podría facilitar una atención más rápida en futuras emergencias. Sin embargo, también mostró la necesidad de contar con planes preestablecidos que definan claramente las funciones y responsabilidades de cada actor, así como los mecanismos de comunicación entre los órdenes de gobierno para evitar duplicaciones y conflictos internos en los equipos que están dando atención a la población afectada.
La rapidez con la que se movilizaron los servidores de la nación, muchos de ellos sin preparación previa, muestra la flexibilidad en contextos adversos por parte del personal. Aunque la falta de capacitación inicial presentó desafíos significativos (tal como establecen Van Meter y Van Horn), estos se fueron adaptando a condiciones cambiantes en el proceso de implementación, así como cada uno de los problemas que se presentaron sobre la marcha, demostrando lo caótico que es el proceso de implementación. La metodología del censo permitió identificar de manera directa las necesidades de cada una de las familias afectadas. Este enfoque personalizado priorizó en un primer momento a hogares vulnerables y con mayor riesgo, lo que fortaleció la confianza de la población en la intervención gubernamental inicial. No obstante, la falta de conocimiento del territorio por parte de muchos servidores dificultó la cobertura en áreas de mayor riesgo. Haber incorporado a actores locales en las brigadas pudo mejorar la eficiencia y legitimidad de las acciones. Una de las lecciones más importantes durante el desarrollo del censo es no dejar la evaluación de las necesidades de los afectados y de sus viviendas a la perspectiva personal del servidor que realizaba mediante el formato único de bienestar, un documento en papel que capturaba los datos esenciales de cada persona y dejaba a juicio de valor el nivel de afectación. Debido a la pérdida de documentos oficiales, el proceso se basaba en la confianza y en la politización de la respuesta; en palabras de los servidores: “Confiando en la palabra del presidente, pues él confía en el pueblo”. Esta situación plantea la necesidad de incorporar de manera clara un sistema de información para garantizar la transparencia y evitar posibles abusos que se presentaron en el proceso de entrega de bienes y servicios.
El análisis del proceso de entrega de apoyos tras el paso del huracán revela importantes aprendizajes sobre la necesidad de una coordinación para garantizar una implementación adecuada de las políticas públicas. La ausencia de un diagnóstico inicial estructurado para el conteo de daños afectó la capacidad de priorización de las zonas más afectadas, lo que derivó de una distribución desigual de recursos, independientemente de las condiciones específicas de cada área del municipio. Esto resalta la necesidad de contar con diagnósticos previos, sistemas de información, mecanismos de control y colaboración interinstitucional y comunitaria. Pese al censo realizado, las deficiencias en las bases de datos utilizadas para gestionar la distribución de recursos permitieron la duplicidad de registros. Se requiere de bases de datos bien estructuradas que ayuden a prevenir errores administrativos, garanticen trazabilidad de los recursos y prioricen a los beneficiarios que realmente lo necesitan.
La falta de controles adecuados durante la entrega de recursos permitió acumulaciones indebidas y desigualdad en la recepción de apoyos. Diseñar e implementar mecanismos de verificación y seguimiento es fundamental para evitar abusos, asegurar la equidad y prevenir la intervención del crimen organizado durante la entrega. La coordinación entre autoridades gubernamentales y actores locales resultó crucial para facilitar la distribución de apoyos. Por ejemplo, la intervención de líderes regionales para movilizar ciertas zonas del municipio refleja la efectividad de articular esfuerzos entre diferentes órdenes de gobierno y la sociedad civil, especialmente en contextos de alta vulnerabilidad e incluso en zonas de conflicto por diferentes grupos criminales que se encuentran en disputa y hacen del territorio un lugar inseguro para ingresar. Esta situación involucró la participación de las fuerzas de seguridad para garantizar tanto la entrega de apoyos como el restablecimiento de servicios básicos.
Por otra parte, durante los procesos logísticos en la entrega de enseres domésticos, se presentaron situaciones de abuso por parte de personas que contaban con camionetas para trasladar los bienes, lo que marcó la diferencia entre quienes los recibieron y quienes no.. La población se vio obligada a contratar estos vehículos, pagando con el dinero que previamente se les había otorgado por daños a sus viviendas o a través de programas sociales. En muchos puntos de distribución establecidos por los militares, quienes fueron los encargados de la entrega, se condicionó el uso de un vehículo para poder recibir los artículos. Así, después de pasar días en fila, los habitantes del puerto se veían obligados a pagar precios elevados por el alquiler de las camionetas. En pocos casos, la solidaridad vecinal o familiar se hizo presente, ya que la distribución se organizó por zonas, en las que se agruparon las colonias de los principales puntos del municipio. Sin embargo, en la práctica esto no se cumplió; incluso personas de colonias de Pie de la Cuesta recibieron los enseres en la alejada zona conocida como el Papagayo. Ante la poca disponibilidad de camionetas, se limitó el acceso a la población más vulnerable. La implementación de procesos logísticos flexibles, adaptados a las capacidades de los afectados, es esencial para reducir situaciones de abuso y garantizar una entrega más rápida. La desconfianza hacia las autoridades gubernamentales limitó la participación en programas como el crédito a la palabra, a pesar de su potencial para apoyar la recuperación económica. La alta desconfianza en el puerto6 demuestra la importancia de contar con estrategias de comunicación. Muchos restauranteros desconocían en qué consistía el crédito a la palabra, a pesar de que esta medida representaba un apoyo para pequeños comerciantes y hoteles inseguros. La limitada ejecución de estas medidas junto con la escasa cantidad de personas que accedieron a ellas no permitió un aprovechamiento significativo debido a la desconfianza en el gobierno, que se alimentaba por experiencias previas con créditos y altas tasas de interés.
En conclusión, si bien se logró la implementación de un plan, ocurrió a través de la colaboración de una multiplicidad de actores. De acuerdo con Knoepfel, en la política pública existe una interacción horizontal (relaciones de los actores del mismo nivel gubernamental) y una vertical (actores de gobierno federal, subnacional y local). Si se hubiera permitido la interacción vertical con actores locales que conocieran el territorio y trabajaran en conjunto con los servidores públicos, el ensamblaje de la implementación habría mejorado.
Los actores municipales realizaron una logística de atención dispersa; se adaptaron a sus atribuciones y los recursos materiales y humanos disponibles. En este contexto, instancias como protección civil y el cuerpo de bomberos, conformado en su mayoría por personal local, eligieron brindar asistencia en zonas de mayor conflicto derivado del crimen organizado. Estas actividades incluyeron labores de atención, rescate, auxilio y la distribución de despensas. Sin embargo, hubo limitaciones significativas en términos de lo que pudieron hacer y de lo que quedó fuera de su alcance, particularmente en su coordinación con actores federales y el gobierno estatal.
Por su parte, el gobierno estatal asumió un papel central en las negociaciones políticas y el fortalecimiento de su relación con el gobierno federal. En contraste, el gobierno municipal quedó en gran medida aislado, lo que derivó en la duplicidad de actividades —como las relacionadas con la limpieza de áreas afectadas— y en una desorganización del personal municipal en la ejecución de políticas implementadas por el gobierno estatal en el municipio. Mejorar la articulación político-administrativa en la verticalidad de las políticas públicas implica fortalecer las interacciones entre los diferentes órdenes de gobierno desde el federal hasta lo local. Sin embargo, este proceso se optimiza significativamente al incorporar una dimensión de horizontalidad que promueva la participación de los actores municipales en todas las etapas del proceso. Esto no sólo fomenta una mayor coordinación y adaptabilidad a la realidad local, sino que también mejora el ensamblaje general de la implementación, asegurando que las políticas respondan de manera más efectiva a las necesidades específicas en situación de desastre, no sólo para abordar las consecuencias inmediatas, sino también para prevenir futuras crisis en contextos de vulnerabilidad climática y social.
La intervención de diversos órdenes de gobierno, instituciones y actores sociales en la atención a la emergencia en Acapulco evidencia tanto los avances como las limitaciones de las políticas públicas diseñadas para enfrentar desastres de gran magnitud. La experiencia confirma que la coordinación entre actores es un factor determinante para la efectividad de las políticas públicas. No obstante, la falta de comunicación adecuada y la escasa preparación frente a desastres de esta escala pueden derivar en retrasos y respuestas desordenadas que, lejos de mitigar la crisis, pueden agravarla. La reconstrucción de Acapulco no sólo requerirá esfuerzos técnicos y financieros, sino también un enfoque integral que contemple la prevención, la residencia y la mejora de infraestructura urbana, con una estrecha colaboración entre los sectores público y privado, así como la sociedad civil. Sólo a través de una coordinación efectiva y una gestión adaptativa se podrá garantizar una recuperación sostenible e inclusiva para Acapulco y otras ciudades costeras vulnerables en México.
Paola Parra Garcia
Licenciada en Política Pública (UAM) y estudiante de Ciencia Política (FCPyS, UNAM)
1 Por “dinámicas políticas” entiéndase las relaciones intergubernamentales; por “las administrativas”, lo organizacional.
2 Knoepfel, P. L., Análisis y Gestión de Políticas Públicas, Ariel, 2008
3 Eugene Bardach enfatiza que el éxito de la implementación depende de la capacidad de los responsables para jugar El juego de manera estratégica, alineando recursos y actores hacia un objetivo en común, mientras superan los obstáculos que se presentan a lo largo del camino, es así que el concepto de ensamblaje se convierte en una metáfora para ilustrar la compleja tarea de coordinar y alinear diversos recursos, actores, estructuras e intereses necesarios para llevar a cabo una política pública de manera efectiva.
4 Bardach, E., The implementation game: What happens after a bill becomes a law. MIT Press, 1977
5 Secretaría de Gobernación, Plan General de Reconstrucción y Apoyo a la Población afectada en Acapulco y Coyuca de Benítez por el Huracán Otis 1ra Etapa, 2023
6 Medí la desconfianza hacia las autoridades gubernamentales, a través de enfoques cualitativos, mediante datos reclutados en entrevistas semiestructuradas e historias de vida a restauranteros de las principales playas turísticas del puerto, las cuales que me permitió explorar a profundidad la percepción y opinión de cómo las personas perciben y se relacionan con las instituciones a lo largo del tiempo y principalmente con las autoridades gubernamentales en situación de crisis.
Enhorabuena Lic. Paola Parra, excelente reseña.