Doscientos años después de la Constitución del 24, nuestro federalismo aún enfrenta enormes desafíos en medio de un desconcertante silencio. Esta es la cuarta parte de una serie que analiza el estado del federalismo mexicano. Las entregas anteriores son:
Necesitamos hablar de federalismo
Los Sistemas Nacionales: un federalismo en busca de equilibrio
¿La federalización educativa fortalece el arreglo federal en México?
México atraviesa un proceso dual, acelerado, de concentración de poder y descomposición institucional. El orden constitucional democrático se ha resquebrajado, no por obra del destino, sino de los actores políticos. Las democracias no mueren por sí solas, cual seres vivos condenados naturalmente a la muerte. Las democracias son subvertidas.
Y aquí, en los meses recientes, la coalición en el poder ha dado el giro de tuerca. Haciéndose de una supermayoría legislativa muy alejada de su peso electoral real (54.7 % de la votación, 73 % de los diputados), ha eliminado los organismos constitucionales autónomos, cimentado su alianza con el Ejército, copado las instituciones públicas de obedientes y partisanos, ampliado las posibilidades de encarcelar por simple acusación y aprobado una reforma que, en los hechos, significa una purga del Poder Judicial. No quedan ya controles institucionales en pie.
Otros contrapesos políticos y sociales se encuentran también comprometidos. La fuerza en el poder goza de mayoría en el electorado, que no de hegemonía. Pero la oposición partidista existente sufre un estado de abatimiento inédito en casi cuarenta años. El sistema partidista ha semicolapsado.
La situación no es mucho más alentadora en la esfera social. Organizaciones independientes y movimientos sociales de base enfrentan el asedio criminal, la indiferencia generalizada y la deslegitimación gubernamental. La mayoría de los medios privados ha seguido el camino de la contemporización. Mientras, los recursos y la plataforma que otorga el poder han sido aprovechados para repetir hasta la náusea la épica partidista, con fórmulas retóricas manidas pero eficaces: el nacionalismo, el combate al privilegio (de los otros), la glorificación de lo popular.
Es temprano para conocer qué tan serio, frecuente o extendido será el uso arbitrario del poder. Sin mecanismos correctivos y frenos institucionalizados, ¿qué tan lejos irán las élites gobernantes cuando las cosas se compliquen? Si la pregunta cabe, es porque la concentración anticonstitucional del poder está ya en fase avanzada. Quiere decir que el potencial de abuso se ha exacerbado —y el despotismo no requiere que el ejercicio del poder sea arbitrario en todos los casos: la sola posibilidad de arbitrariedad surte efectos disciplinarios—. La erosión subrepticia, ambigua de los últimos años ha desembocado en una crisis democrática en toda regla.
Los manuales dirían que, en sistemas políticos como el nuestro, existe otra salvaguarda institucional: el federalismo. Después de todo, ni en su delirio de encarnar al supremo poder constituyente (fuerza decisiva pura, atemporal, externa a toda restricción), el partido mayoritario ha planteado transitar formalmente a un sistema unitario. En el papel, el añejo consenso federal serviría como un sistema adicional de contención. La realidad apunta en otro sentido.
El contrapeso institucional faltante
La teoría clásica sugeriría que, aun vencidos otros controles horizontales, como ahora, el arreglo federal permitiría la preservación de la libertad política. Los excesos del poder central se toparían con la fuerte barrera de la soberanía de los estados. En su interior podría refugiarse y recrearse el pluralismo político. Disperso en múltiples unidades, el poder no podría tornarse absoluto.
Sin embargo, la promesa democrática del federalismo también ha fallado en el caso mexicano. Más que por su papel de contrapeso, las entidades federales se han distinguido por su obsecuencia. El curso de las recientes reformas al núcleo de la Constitución, sujetas a la ratificación estatal, es ilustrativo. Las legislaturas locales aprobaron en tiempo récord, reflejando no sólo una seria falta de vocación deliberativa, sino de autonomía.
Los gobernadores han sido igualmente obedientes. Frente al ímpetu centralizador, la mayoría ha respondido sacudiéndose con gusto facultades y responsabilidades (la entrega de los sistemas estatales de salud a la federación es un ejemplo reciente). Entre gobernadores y exgobernadores han resurgido muestras de sumisión, casi servilismo, no vistas desde el régimen autoritario del siglo XX.
¿Qué hay detrás de la falla democrática del federalismo? Los factores político-partidistas son evidentes. La mayoría de los gobiernos y legislaturas estatales está hoy en manos de Morena, un partido que en el membrete prefiere el más horizontal término de movimiento, pero en la práctica verticalísimo. La disciplina partidista contribuye a unir lo que la Constitución separa. Además, investigaciones comparadas demuestran que los presidentes legislativamente fuertes poseen mecanismos disciplinarios para inhibir la acción concertada entre gobernadores, en especial el control sobre la distribución presupuestal.
Sin embargo, existen también razones institucionales más profundas, rastreables a la historia de la construcción del Estado autoritario del siglo XX. En buena medida, el potencial del federalismo como medio de preservación democrática depende de la capacidad institucional de las unidades constitutivas para llevar a cabo tareas de gobierno con eficacia, en dimensiones nucleares del Estado: la tributación, la administración, la coerción, la administración de justicia. En caso contrario, la relación con los poderes centrales está marcada por la dependencia —y entidades dependientes difícilmente pueden actuar como contrapesos efectivos—.
El problema es que, en nuestro caso, el régimen autoritario legó instituciones subnacionales endebles. La variación regional es desde luego sustantiva. Pero por lo general, las estructuras políticas subnacionales acusan un agudo subdesarrollo político-institucional. Estados y municipios cuentan con administraciones públicas precarias, fiscalías y policías incapaces de proteger a los ciudadanos o resistir la captura criminal, instancias legislativas que fiscalizan poco, sistemas judiciales que no procesan justa y oportunamente la conflictividad social y gobiernos que dependen, enormemente, de las transferencias federales.
Estas carencias no sólo neutralizan las virtudes democráticas del federalismo, sino que crean fallas crónicas de gobierno en tareas sustantivas: reproducen la mala calidad de lo público. Entre los ciudadanos, quienes tienen la posibilidad recurren de inmediato a la salud privada, la educación privada, la transportación privada, la seguridad privada. Y pese a la retórica, indicadores objetivos muestran que, en los últimos años, la deficiente provisión pública se ha recrudecido (tómese, como botón de muestra, el aumento vertiginoso de la atención médica primaria fuera del sector público).1 En este entorno, las ganancias salariales entre los sectores populares e incluso los programas de transferencias monetarias —hoy claves en la legitimación— alimentan el éxodo a lo privado.
La precariedad institucional en los órdenes subnacionales empobrece radicalmente la experiencia de ciudadanía. Debilita, además, al Estado comprendido como un todo, pues en cualquier sistema federal, la fortaleza del conjunto depende de la fortaleza de las partes. Sin embargo, en un equilibrio perverso reminiscente del autoritarismo del siglo XX, élites centrales empeñadas en la desactivación de contrapesos encuentran en la continua precariedad institucional de estados y municipios un mecanismo de control político. Para los múltiples problemas públicos, se ofrece como solución última la centralización, la intervención federal, la resolución presidencial —no la construcción de capacidades en los primeros pisos del Estado—. Los problemas no se resuelven. Pero sí se afianza otro objetivo, el mismo que perseguía el antiguo régimen: la subordinación política.
Debilidad subnacional: construcción histórica y legado
El subdesarrollo de las instituciones políticas subnacionales no es accidental. Es producto de una trayectoria histórica en la que, en aras de consolidar al poder central y construir la disciplina autoritaria, estados y municipios fueron quedando bajo la férula de los poderes federales. La narrativa convencional de un poder federal-presidencial indiscutido ha sido debidamente matizada por la historiografía: bajo el autoritarismo priista, los gobernadores retuvieron márgenes considerables de autonomía sobre la política regional a cambio de asegurar la disciplina y la estabilidad.
No obstante, en beneficio del régimen, las capacidades institucionales propias de un Estado fuerte —coactivas, tributarias, administrativas, judiciales— fueron mermadas en las esferas subnacionales. El poder de gobernadores y élites políticas locales se sustentaba más en sus márgenes de discrecionalidad y dotes de intermediación que en la calidad o fortaleza de las instituciones en sus regiones.
En lo fiscal, aunque con muchas dificultades, la Federación terminó por concentrar las facultades recaudatorias, dejando los ingresos estatales casi por completo condicionados a las transferencias federales. Más abajo, en el nivel municipal, una política medular para la consolidación del partido-Estado nacional —la reforma agraria— incluyó un régimen de excepción fiscal para el ejido que, en los hechos, eliminó el predial como fuente tributaria para los municipios en grandes zonas del territorio.
En el ámbito judicial, las decisiones de los tribunales estatales se volvieron revisables mediante el amparo directo, asegurando la primacía federal. La procuración de justicia permaneció altamente politizada, controlada por ejecutivos que podían también emplear las débiles burocracias y legislaturas locales en forma patrimonial. En cuanto a las capacidades coactivas, si algún ejecutivo local pretendía organizar cuerpos policiacos más robustos para el orden público fuera de los grandes centros urbanos, la respuesta convencional era que para eso estaban las fuerzas federales y sus apéndices, las defensas rurales vinculadas al ejido. Desde los conflictos de la posrevolución, las élites centrales eran reacias a la acumulación de fuerza coercitiva en soberanos locales escudados en el federalismo.
Esta erosión sistemática de capacidades subnacionales tuvo efectos duraderos. La democracia permaneció presa de ellos. Algunas deficiencias trataron de suplirse o remediarse mediante sistemas nacionales, leyes generales, órganos autónomos e iniciativas aisladas de fortalecimiento institucional local. Los gobernadores negociaron mayor control sobre el gasto público. Y nuevamente, como en el ámbito económico, la desigualdad subnacional en desarrollo político-institucional es considerable. Sin embargo, como patrón general, la debilidad persistió en capacidades nucleares.
Para ilustrar, la gráfica a continuación muestra, para cada entidad federativa, la recaudación tributaria del gobierno estatal como porcentaje del PIB de la propia entidad. Para examinar el cambio en el tiempo, se muestra el dato para 1997 (fin de la transición) y 2022 (cifra más reciente disponible). Aunque en la mayoría de los estados se observa un incremento en este indicador de capacidad fiscal, ocurre sobre un trasfondo de debilidad recaudatoria generalizada. Incluso en las entidades que realizan mayor esfuerzo fiscal, los impuestos apenas superan el 1 % del PIB estatal.
Gráfica 1. Recaudación tributaria de las entidades federativas como porcentaje del PIB estatal, 1997 y 2022
Si se toma como base el PIB nacional, los ingresos tributarios de todas las entidades federativas, incluyendo Ciudad de México, representaron apenas 0.86 % en 2023. Los de los municipios aún menores, 0.29 %.2 Es decir, los impuestos recaudados por todos los gobiernos subnacionales apenas superan el 1 % de la economía del país. Para dimensionar la precariedad institucional, basta una mirada rápida a otras federaciones. En Estados Unidos, los gobiernos locales y estatales recaudan aproximadamente nueve puntos del PIB; en Alemania, 13.3 %; en Canadá, 16.1 %; en Brasil, 10.4 %.3
Así, los dos niveles de gobierno más cercanos al ciudadano (municipio y entidad), con importantes funciones, mantienen relaciones tributarias muy tenues con la población que gobiernan. Si se miran otras funciones, las conclusiones son similares: uno, la heterogeneidad entre unidades subnacionales es considerable; dos, pese a las diferencias, el denominador común es la debilidad institucional en los niveles de gobierno más cercanos al ciudadano, una debilidad con serias consecuencias para la calidad del Estado y el potencial democrático del federalismo.
El dilema del federalismo democrático
El federalismo mexicano enfrenta un desafío sistémico difícil de resolver. El fortalecimiento de la capacidad infraestructural de las subunidades es indispensable para la aspiración democrática y la eficacia del Estado nacional. Sin embargo, las élites locales, enfocadas en el siguiente cargo y dependientes de las nacionales para impulsar sus carreras políticas, carecen de alicientes para emprender la costosa tarea de construcción institucional. Para las élites centrales, por su parte, la debilidad institucional subnacional es políticamente conveniente: asegura gobiernos dependientes y domesticables, incapaces de articular resistencia efectiva.
Aun así, difícilmente podrá transitarse hacia un Estado de mayor calidad, capaz de sostener intereses colectivos y derechos de ciudadanía, sin reconstruir las bases subnacionales. Los Estados federales y democráticos más exitosos no se sostienen sobre la dependencia y la subordinación. Son aquellos que logran combinar una autoridad central fuerte, pero acotada, con unidades subnacionales robustas y autónomas, capaces de responder a las necesidades locales y ejercer funciones de contrapeso democrático. En el momento actual, el centralismo autoritario puede parecer una solución atractiva. Pero tarde o temprano, se revelará otra vez como una puerta falsa: la concentración del poder político no es sinónimo de fortaleza del Estado. La dominación es compatible con la ineficacia.
Mariano Sánchez Talanquer
Profesor investigador, El Colegio de México.
Agradezco a Abel Vidaña por su colaboración.
Este texto está parcialmente basado en Mariano Sánchez Talanquer y Abel Vidaña González, “¿El Estado contra los estados? Capacidades subnacionales en el sistema federal”. En Los nuevos escenarios para el federalismo mexicano. Desafíos y tendencias futuras, coordinado por Enrique Cabrero Mendoza, Guillermo M. Cejudo y Sergio López Ayllón. (Universidad de Guadalajara, 2024)
1 La Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica del Inegi indica que el porcentaje de población que acudió a solicitar atención médica en clínicas, hospitales y consultorios privados (incluyendo los adyacentes a farmacias) creció 13 puntos porcentuales entre 2018 y 2023, de 34 a 47 por ciento.
2 Cálculos propios con base en Inegi (PIB-Sistema de cuentas nacionales y Finanzas públicas estatales y municipales).
3 Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Fiscal Decentralisation Database, “Tax Autonomy Indicators”
No entiendo esta idealización de lo federal. En EEUU la mayoria de los avances de los derechos civiles han sido imposiciones del gobierno federal sobre los estatales. Franklin Roosevelt, en los 1930+s, era considerado un dictador igual a Hitler y Stalin. En el caso del aborto, Trump fortaleció a los estados al darles el poder de decisión sobre el tema, al igual que ocurrirá con la eliminación de las regulaciones ambientales federales.