¿Qué sucede cuando los mecanismos de controles y contrapesos son desmantelados, debilitados o incluso capturados por aquéllos a quienes se supone deben vigilar?
En México, si bien se ha discutido ampliamente el tema de la corrupción y se han puesto en marcha distintas estrategias para combatirla, lo cierto es que los casos que a nivel nacional surgen y se ventilan cotidianamente en los medios de comunicación nos recuerdan que aún estamos lejos, como país, de poder contenerla. Negar su ocurrencia y el impacto que ésta tiene sobre la calidad de las instituciones y, finalmente, en lo que los ciudadanos recibimos del gobierno en áreas tan fundamentales como la seguridad, justicia, salud o educación, sólo contribuye a su consolidación.
En este contexto, los mecanismos de controles y contrapesos (C&C) que favorezcan la rendición de cuentas horizontal son fundamentales para combatir la corrupción.1 La función de estos mecanismos es la de supervisar el cumplimiento de los servidores públicos, garantizando que su desempeño y el uso de los recursos se apegue a la legalidad.2 Podemos pensar en instancias formales como las oficinas de auditoría superior o los órganos de control interno, pero también en C&C informales como algunos medios de comunicación o la propia oposición política.3 El problema es que en nuestro país muchos de estos mecanismos se encuentran debilitados o capturados, por lo que en la práctica contribuyen poco o nada a la prevención del fenómeno e incluso llegan a tener un efecto contrario al deseado.
Aquí hablaremos de los órganos de control interno (OICs), instancias que forman parte del andamiaje institucional del que dispone México para hacer frente a la corrupción y que, a partir de 2015, cuentan con nuevas atribuciones en la materia; sin embargo, la autonomía y las capacidades administrativas necesarias para ejercerlas en los gobiernos municipales se dejó de lado. De tal forma que ahora a los OICs municipales se les exige más, sin que sus capacidades o nivel de autonomía hayan variado.
En términos de combate a la corrupción, los OICs deben ser capaces, en primer lugar, de identificar las condiciones y los espacios en los que existe riesgo de que ocurran actos de corrupción (capacidad de análisis); a partir de esto, y en segundo lugar, los órganos de control habrán de tener la habilidad para movilizar y desplegar los recursos necesarios para realizar la tarea de prevención (capacidad de gerencia); en tercer lugar, si la prevención falla, será necesario que los actos de corrupción se identifiquen (capacidad de vigilancia); y, en cuarto lugar, deben tener la capacidad para investigar apropiadamente estos actos, de tal forma que los procedimientos y las sentencias, si así corresponde, se mantengan en firme (capacidad de sanción).
Por lo que se refiere al tema de autonomía, ésta implica que un OIC se rija bajo criterios de especialización, sin que otras áreas del ayuntamiento o actores políticos intervengan de manera directa en la toma de decisiones. Sin embargo, lo que ocurre en la mayoría de los casos es que los encargados de los órganos son designados por el alcalde o por miembros del cabildo, lo que dificulta significativamente su labor al no disponer de mecanismos adicionales que eviten la intromisión de estos actores, sobre todo cuando tampoco existe un servicio profesional que garantice que quienes se encuentran laborando en el gobierno lo hacen por mérito y no por lealtad. Si esto último es lo que predomina, quien designa al contralor difícilmente permitirá que se vigile o que se le inicie alguna investigación a quien está laborando por cercanía al partido o a la persona en el poder.
En este sentido, el estudio de un OIC encargado de supervisar el desempeño de un ayuntamiento en México, mismo que se desarrolla con profundidad en el libro The Structure of Systemic Corruption. How Corruption Consolidates in Local Governments,4 permitió identificar cómo es que la falta de autonomía y la existencia de capacidades administrativas limitadas contribuyen con la consolidación de la corrupción.
En este caso, la autonomía resultó ser una condición necesaria para el despliegue de las cuatro capacidades señaladas en un párrafo anterior. Lo que se encontró fue que un nivel bajo de autonomía estuvo asociado con el empleo de algunas capacidades que, aunque escasas, sirvieron para proteger redes de corrupción, dilatando o evitando investigaciones relacionadas con presuntas faltas administrativas; también se utilizaron para intimidar a oponentes políticos mediante la integración de expedientes a modo, en lugar de haber sido empleadas para prevenir y controlar la corrupción. Esto significa que, para que las capacidades existentes, así sean mínimas, puedan tener algún efecto positivo, es necesario que los OIC cuenten con mecanismos que les doten de cierta autonomía; en el caso revisado, los entrevistados refirieron que las peticiones para dilatar o iniciar investigaciones provenían generalmente de áreas externas a la propia contraloría.
En este mismo sentido, así como la autonomía resultó ser un prerrequisito, también se encontró que para que determinadas capacidades pudieran tener el resultado deseado, era indispensable que previamente se hubieran puesto en marcha otras. Por ejemplo, en términos de capacidad de vigilancia, el órgano debía monitorear y asegurar que las actividades realizadas por las distintas áreas o departamentos del ayuntamiento se llevaran a cabo conforme a las normas establecidas, sin desviaciones. Sin embargo, lo que ocurrió fue que, más allá de que no se disponía de los instrumentos necesarios para llevar a cabo esta tarea, la falta de manuales de procedimientos, protocolos de intervención y regulaciones adecuadas hacían difícil que se contara con los parámetros necesarios contra los cuales se pudiera verificar la desviación de una actividad o conducta, y esto fue producto de la falta de capacidad de gerencia que debía estar presente en una etapa previa a la detección. Asimismo, la prevención también se vio comprometida no sólo por la baja capacidad de gerencia propia de esta actividad, sino también por el hecho de no contar con la suficiente capacidad de análisis que le permitiera recabar, sistematizar y analizar datos para identificar áreas de riesgo.
Finalmente, lo que se observó fue que C&C débiles, en términos de autonomía y capacidades administrativas, o incluso capturados, generan impunidad por dos vías: la primera ocurre deliberadamente, cuando protegen y acompaña a las redes; y la segunda es por la falta de capacidades que evitan que estos órganos detecten y sancionen la corrupción. Así, cuando la impunidad se produce de manera sistemática, las redes se saben protegidas y continuarán cometiendo actos de corrupción, promoviendo su consolidación. Esta situación puede llegar a desincentivar las denuncias anónimas tanto de ciudadanos como de servidores públicos, que en muchas situaciones desempeñan un papel fundamental en la detección.5 Es por esto que, cuando los C&C reciben mayores atribuciones para combatir la corrupción, como fue el caso de México, sin que se contemplen estrategias que promuevan la construcción o fortalecimiento tanto de las capacidades administrativas necesarias como de su autonomía, el efecto puede ser contrario al deseado, precisamente porque la actividad de estos órganos, tal como lo señalan Grasso y Sharkansky,6 resulta ser inherentemente sensible y política.
Irma del Carmen Guerra Osorno
Investigadora de Tiempo Completo en el Instituto de Investigaciones en Contaduría de la Universidad Veracruzana
1 O’Donnell, G., “Horizontal accountability: the legal institutionalization of political distrust”, Revista Española de Ciencia Política, 11, 2004, pp. 11–31
2 Meza, O., y Pérez-Chiqués, E., “Corruption consolidation in local governments: A grounded analytical framework” Public Administration, 99(3), 2021, pp. 530–546.
3 Mazepus, H., y Toshkov, D., “Standing up for democracy? Explaining citizens’ support for democratic checks and balances”; Comparative Political Studies, 55(8), 2022, pp. 1271–1297.
4 Guerra, I., “Checks and balances in local governments: the link between administrative capabilities, autonomy and the corruption consolidation”, The Structure of Systemic Corruption: How Corruption Consolidates in Local Governments, Springer Nature, 2024, pp. 1-32
5 Neu, D., Everett, J., y Rahaman, A. S., “Internal auditing and corruption within government: The case of the Canadian Sponsorship Program”, Contemporary Accounting Research, 30(3), 2013, pp. 1223–1250.
6 Grasso, P. G., y Sharkansky, I., “The auditing of public policy and the politics of auditing: The US GAO and Israel’s state comptroller”, Governance, 14(1), 2001, pp. 1–21