Este octubre se cumplieron doscientos años de la Constitución de 1824, que constituyó a México como una república federal, representativa y con división de poderes. A pesar de la versión simplona según la cual nuestro arreglo federal fue sólo una imitación acrítica del modelo estadunidense, lo cierto es que fue un proceso político complejo, con fuertes tensiones, amenazas de ruptura y aun guerras durante la primera mitad del siglo XIX. En el modelo federal original los estados conservaron muchas funciones, aunque cedían algunas al gobierno federal, para que pudiera funcionar la nación.
Desde entonces, a pesar de que desde 1857 constituye una de las piezas centrales del diseño constitucional del Estado mexicano, ha habido una tensión permanente entre el arreglo federal y la vocación centralista de muchos gobiernos federales, sobre todo en los largos periodos autoritarios. Así, y desde la segunda mitad del siglo XIX, poco a poco el centralismo se ha impuesto y hoy tenemos un federalismo débil, centralizado y disfuncional.
Como arreglo político, el federalismo es un modelo constitucional que sirve para distribuir el poder territorialmente (en lugar de concentrarlo en un solo gobierno central) y constituye una división de poderes “vertical”, así como para garantizar la representación de la pluralidad territorial del país. Sin embargo, no es garantía de un funcionamiento eficaz de los gobiernos ni de éxito de las políticas públicas. Lo que sí sabemos, desde la ciencia política comparada, es que no basta con la norma constitucional para que funcione. El federalismo requiere una democracia plena en los espacios locales y de instituciones robustas en los mismos. En la historia de México esas condiciones se han cumplido muy pocas veces.
En este siglo las tensiones no resueltas del federalismo se han incrementado. Los llamados a revisar el modelo de coordinación fiscal —es decir, las reglas sobre quién recauda y quién gasta— han sido reiterados desde la primera alternancia presidencial en 2000, pero nada se ha hecho al respecto e incluso se ha usado la entrega de participaciones estatales como un mecanismo de presión política.
Por otro lado, las insuficientes capacidades subnacionales han sido utilizadas como justificación para centralizar instituciones, recursos y atribuciones. Se ha modificado la Constitución para ampliar las facultades de la Federación al punto que ahora existen auténticas leyes “nacionales” (por ejemplo, los Códigos Nacionales en procedimientos penales, civiles y familiares o la legislación electoral) que han borrado las facultades exclusivas de los Estados en estas materias. Y existen otras “leyes generales” que limitan enormemente la capacidad de configuración de los estados en muchos temas. Todo esto con, por decir lo menos, la complacencia de las legislaturas estatales.
La reconfiguración política iniciada en 2018, y refrendada en 2024, con una mayoría calificada del partido Morena en el Congreso de la Unión y en dos terceras partes de las gubernaturas, modifica sin duda la dinámica política, pero no resuelve los desafíos estructurales relacionados con la distribución de responsabilidades y recursos, la ausencia de capacidades administrativas y la rendición de cuentas intergubernamental. Incluso exacerba las tensiones.
Así, doscientos años después de la Constitución del 24, nuestro federalismo aún enfrenta enormes desafíos en medio de un desconcertante silencio. El asunto prácticamente desapareció en las mañaneras. En las reformas constitucionales que el nuevo Congreso federal heredó de la pasada Legislatura parecería no considerarse que México es una república federal y que los estados deberían poder decidir cómo organizar su régimen interior: se les impone un modelo de Poder Judicial local y reglas para su designación, se les traslada la responsabilidad de implementar una nueva forma de organización de los pueblos originarios y se fortalecen las facultades federales en varias materias. Por eso, tres legislaturas (Chihuahua, Jalisco y Querétaro) se rehusaron a aprobar la reforma judicial. En los discursos de la nueva presidenta no se menciona a los municipios y en las noticias sólo aparecen vinculados a la crisis de seguridad. Por eso, no es extraño que la conmemoración pasara casi desapercibida, más allá de algunos eventos académicos.
Pero su invisibilidad en el discurso gubernamental no hace que desaparezcan los problemas. La mayor parte de las políticas públicas relevantes como salud, educación, seguridad pública, medio ambiente, agua, entre otras, son facultades concurrentes y pasan por la necesaria coordinación entre Federación, estados y, en algunos casos, los municipios. Los estados siguen administrando el territorio, donde las grandes apuestas del nuevo gobierno serán ejecutadas, desde la estrategia de seguridad hasta los programas sociales y nuevos ferrocarriles. Los municipios siguen siendo el espacio donde se organiza la convivencia cotidiana de las ciudades y comunidades del país.
En paralelo, también fuera del foco de atención, las ciudades están evolucionando aceleradamente, volviéndose los espacios centrales de innovación de ideas y de políticas públicas, construyendo —pese a las enormes restricciones normativas y presupuestales— soluciones a los problemas de sus habitantes, que no están siendo atendidos por la agenda nacional, distraída por reformas y debates que poco tocan la vida cotidiana. Y los gobiernos de las ciudades enfrentan desafíos viejos y nuevos: obstáculos para la coordinación metropolitana, burocracias poco sofisticadas, presiones presupuestales y, en no pocos casos, los efectos de las crisis acumuladas de inseguridad, migración no controlada y emergencia climática.
Frente a todo ello, hay que reconocer que el sistema federal es dinámico y se adapta a los cambios institucionales y políticos. Pero conducir ese proceso no puede ser dejado a la deriva, sino que requiere el involucramiento de tomadores de decisión, a partir de evidencia y argumentos, para salvaguardar este arreglo central de nuestra República
Por ello, desatender el federalismo es un desacierto: las tensiones del modelo federal no se resuelven solas, ni las capacidades necesarias para implementar las políticas públicas aparecen por generación espontánea. Nuestro federalismo puede derivar en un diseño disfuncional, que no logre procesar el conflicto político, dificulte las decisiones de política pública y no resuelva los problemas de la sociedad. En cambio, cuando el arreglo federal funciona adecuadamente, permite la convivencia de comunidades políticas plurales y propicia la unidad de la nación, genera distintos centros de poder que limitan su concentración, propicia la competencia y la innovación, y facilita la adaptación de las necesidades y preferencias de las personas a entornos cambiantes.
En agosto pasado, el Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad de Guadalajara (IIPPG) convocó a un grupo de especialistas para discutir los desafíos y las oportunidades del federalismo, a partir tanto de reflexiones generales como propuestas puntuales. Se trataba de nutrir el debate sobre qué hacer con el federalismo mexicano, en diversas materias: la gobernanza federal y su evolución, los sistemas nacionales y el despliegue de las políticas públicas; el pacto fiscal, los ingresos y gastos de los estados y sus perspectivas; educación, justicia, seguridad pública y combate a la corrupción y, finalmente, la situación de las ciudades y su importancia en el futuro. El resultado está disponible en el libro que editamos: Los nuevos escenarios para el federalismo mexicano. Desafíos y tendencias futurasy que confiamos servirá para detonar nuevas deliberaciones sobre el tema.
Enrique Cabrero
Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad de Guadalajara
Guillermo M. Cejudo
División de Administración Pública del CIDE y editor dePacto Federal
Sergio López Ayllón
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
El modelo federal ha recibido críticas, Desapareció el presidencialismo priista pero eso dejó a los gobernadores libres para dominar los estados como antes lo hacía el presidente con el país. Sin mencionar que es difícil coordinar las policías municipales, estatales y federales para combatir el crimen que es de carácter nacional y transnacional.