Doscientos años después de la Constitución del 24, nuestro federalismo aún enfrenta enormes desafíos en medio de un desconcertante silencio. Esta es la segunda parte de una serie que analiza el estado del federalismo mexicano. La primera entrega puede leerse aquí.
El federalismo es un arreglo institucional complejo. Teóricamente, tiene la virtud de acercar las decisiones al territorio, y con ello puede responder mejor a las diferentes necesidades de poblaciones diversas, especialmente en países que tienen territorios extensos. Prácticamente, requiere mecanismos de coordinación eficaces que permitan articular las acciones de los diferentes niveles de gobierno para dar respuesta a esas necesidades.
En México hemos ensayado muy diferentes mecanismos de coordinación. Uno de ellos son los “sistemas nacionales” que han proliferado con el tiempo y han sido escasamente estudiados. En realidad, bajo la etiqueta de “sistemas” encontramos muy diversos arreglos institucionales con diferente alcance y resultados. Así, enfrentamos una paradoja: la proliferación de “sistemas nacionales” revelan una compleja y a veces conflictiva relación entre los poderes federales y estatales, que va de la coordinación real hasta la simple subordinación. Un reciente análisis académico desentraña la intrincada red de estos sistemas, sus orígenes, sus desafíos y sus implicaciones para el futuro del país.1
El problema se origina con la histórica tensión de la distribución de competencias entre la Federación y los estados. Si bien el artículo 124 constitucional establece que la Federación sólo posee las facultades que la Constitución le otorga explícitamente, la realidad ha sido la expansión significativa de las competencias federales, principalmente a través de las numerosas reformas al artículo 73. Este proceso, que se remonta a la segunda mitad del siglo XIX, ha generado un desequilibrio en el reparto del poder, dejando a los estados con una capacidad de acción cada vez más limitada.
Una segunda dinámica relevante es el surgimiento del municipio como entidad política con facultades constitucionales propias, lo que ha alterado aún más el tradicional esquema de distribución de poder entre la Federación y los estados.
Pero la transformación más significativa es el desarrollo de las facultades concurrentes o coexistentes, es decir, en donde la misma materia corresponde a dos o más órdenes de gobierno. Las leyes generales eran el instrumento a través del cual se distribuían esas facultades concurrentes. Áreas cruciales como la salud, la educación y la seguridad pública se rigen bajo este modelo, generando una compleja trama de responsabilidades compartidas y, con frecuencia, superpuestas.
El análisis de las leyes generales revela una evolución significativa. Como hemos dicho, inicialmente orientadas a la distribución de competencias, estas leyes gradualmente incorporaron estándares materiales uniformes, lo que, según la Suprema Corte de Justicia de la Nación, permitía a los estados legislar dentro de ciertos mínimos normativos. Sin embargo, la creciente complejidad y detalle de estas leyes han reducido el espacio de configuración para las legislación estatal. El último paso fue la creación de “Códigos Nacionales” (por ejemplo en materia de procedimientos penales, procedimientos civiles y familiares y electoral) que implican una centralización normativa total. Así, estas materias se legislan a nivel federal y las mismas normas deben ser aplicadas por las instancias estatales.
Los “sistemas nacionales” pueden entenderse como mecanismos de coordinación y gestión de funciones estatales con competencias concurrentes, o como un entramado de normas e instituciones que involucra autoridades de distintos niveles de gobierno, con el objetivo de coordinar políticas y acciones. La Constitución crea catorce sistemas mientras que otra decena han sido creados por leyes generales. Sin embargo, la falta de una definición clara de su funcionamiento y propósito genera una considerable ambigüedad.
La creación de los sistemas nacionales inició a finales del siglo XX y se aceleró en las primeras dos décadas del siglo XXI, en particular con la aparición de organismos constitucionales autónomos. Un análisis comparativo de seis sistemas nacionales revela notables diferencias en su diseño e implementación. Es posible identificar diferentes propósitos y lógicas en ellos. Mientras que algunos buscan definir e implementar una política pública a nivel nacional, otros buscan mecanismos para coordinar las políticas públicas de los diferentes actores en el mismo sector. Otros sistemas buscan garantizar el ejercicio de ciertos derechos, y se debate aún sobre el enfoque para hacerlos —mínimos, iguales o diferenciados— reflejando las diversas concepciones que existen sobre lo que es —o no es— un sistema federal.
El Sistema Nacional de Transparencia (SNT) y el Sistema Nacional Electoral (SNE) ilustran estas aproximaciones diferentes. El SNT, con el Instituto Nacional de Acceso a la Información (Inai) como pilar central, busca estandarizar el ejercicio de los derechos de acceso a la información y protección de datos personales a nivel nacional con la participación de los institutos locales. En contraste, el SNE, encabezado el por Instituto Nacional Electoral, ejerce de iure y de facto un control considerable sobre los organismos locales (OPLEs), limitando su margen de acción al de meros implementadores de las políticas y decisiones del INE. El Sistema de Coordinación Fiscal (SCF) destaca por su eficacia, aunque también por su tendencia centralizadora. Otros sistemas, como el Sistema Nacional de Seguridad Pública y el Sistema Nacional Anticorrupción, muestran una efectividad más limitada.
¿Cuáles son las razones que han generado estos sistemas? Es difícil sintetizarlas pues cada uno se explica por diferentes motivos y coyunturas. Pero es posible sugerir una evolución desde mecanismos de consolidación del poder presidencial hacia mecanismos para acotarlo en un entorno de mayor pluralidad política. Otros factores incluyen la debilidad institucional de los estados, la creación de organismos autónomos, y la complejidad de coordinar múltiples actores, especialmente en sistemas como el SNSP y el SNA.
El análisis comparado de los seis sistemas muestra que aquellos que funcionan mejor son aquellos donde la Federación y los estados concurren en un espacio de relativa igualdad; existe un secretariado fuerte, con capacidad de acción y decisión, pero vinculado al órgano que preside el sistema; prevalece el consenso en la toma de decisiones; hay un mecanismo de financiamiento en el cual todas las partes aportan pero los fondos federales juegan un papel muy importante; el financiamiento está ligado a objetivos evaluables y transparentes; y el sistema tiene facultades regulatoria indicativas, que deben ser implementadas en cada estado.
Los sistemas nacionales reflejan las tensiones inherentes a un federalismo que no ha logrado definir su identidad. Quizá sea necesaria una mejor especificación de lo que constituye un sistema, de las herramientas que deben tener, y aun la posibilidad de retornar a un federalismo más tradicional, como la opción de un rediseño basado en una colaboración más equitativa entre los diferentes niveles de gobierno. Esto puede funcionar, por lo demás, si se reconoce la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales locales y de un marco legal que respete la autonomía legislativa de las entidades federativas.
Hay que admitir que las perspectivas no son alentadoras en esta dirección. Durante la administración del presidente López Obrador vimos la desaparición del discurso federalista para constatar una concentración del poder en clave presidencial y una centralización federal de las acciones y decisiones en detrimento de los sistemas. El gobierno de la presidenta Sheinbaum tiene ahora la palabra.
Sergio López Ayllón
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
1 Se trata del libro que, bajo el título de Los sistemas nacionales, será próximamente publicado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Un adelanto de su contenido se publicó por Sergio López Ayllón y Pedro Salazar, “Reflexiones sobre los sistemas nacionales” en Cabrero, Cejudo y López Ayllón, coords., Los nuevos escenarios para el federalismo mexicano. Desafíos y tendencias futuras. México, Universidad de Guadalajara, 2014.