Doscientos años después de la Constitución del 24, nuestro federalismo aún enfrenta enormes desafíos en medio de un desconcertante silencio. Esta es la segunda parte de una serie que analiza el estado del federalismo mexicano. Las entregas anteriores son:
Necesitamos hablar de federalismo
Los Sistemas Nacionales: un federalismo en busca de equilibrio
Este ensayo revisa las decisiones encaminadas a descargar al órgano central de la Secretaría de Educación Pública (SEP) del cúmulo de responsabilidades que lo volvieron un organismo que operaba con dificultad, al punto de llegar a identificarlo en palabras de un exfuncionario como un “elefante reumático”. Estas decisiones moldearon, primero, la desconcentración y, más adelante, la descentralización de los servicios de educación básica. Este proceso se desarrolla a lo largo de siete décadas en un contexto sociopolítico que lo afectó, pero, a la vez, la federalización de la educación impactó de distintas formas ese contexto. El proceso estuvo marcado por actuaciones paradójicas y hasta contradictorias de distintos actores. Por momentos, los principales actores involucrados, la SEP y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), actuaron como aliados, y en otras ocasiones adoptaron posturas de resistencia e incluso de rechazo.
En esta entrada se analiza la federalización educativa en el contexto del sistema federal. El objetivo es tratar de entender si la federalización educativa ha tenido un impacto significativo en el sistema federal o si, por el contrario, es un proceso que ha enfrentado como principal desafío la falta de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno.
¿El sistema federal pasa por la “federalización de la educación”?
La descentralización del sistema educativo debió implicar el fortalecimiento del federalismo mediante la firma, en 1992, del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEBN). Esta decisión prometía una injerencia clara por parte de los gobiernos estatales y una mejor coordinación del sistema educativo. Un importante obstáculo fue la diversidad de condiciones y estructuras en los sistemas educativos de los estados, lo que entorpeció el proceso de integración de los subsistemas. Los gobiernos estatales no lograron interiorizar las responsabilidades que pasaron a estar en sus manos a partir de ese momento.
Este intento quedó marcado por la ambigüedad. Fue un paso hacia la descentralización y el fortalecimiento del sistema federal, pero también un medio para reforzar el control central. La reforma introdujo un nuevo marco operativo, pero la prueba real radicaba en la capacidad de integrar los subsistemas en los estados. Este proceso de descentralización evidenció que la distribución de competencias no era clara, además de que los problemas estructurales del sistema educativo continuaban sin resolverse. Esta decisión “federalizadora” enfrentó retos similares a los de la federalización centralizadora de años anteriores, como la marginalidad, la pobreza y la falta de recursos en muchas regiones del país. Las autoridades tuvieron que lidiar con obstáculos de carácter político: primero, la resistencia provino de líderes locales ante la intervención educativa federal; después, se enfrentaron a intereses sindicales y burocráticos que se agravaron en el contexto de la reforma de 1992.
Otro aspecto preocupante fue la falta de evaluación de las capacidades institucionales de los estados al recibir nuevas responsabilidades y recursos. Se creó una dinámica de negociación entre los gobiernos estatales y las diversas representaciones sindicales, que terminó por reforzar el poder del SNTE, en lugar de limitarlo. El ANMEBN también dejó en evidencia un problema persistente que sigue afectando al sistema federal mexicano: la falta de coordinación entre niveles de gobierno.
Centralización y descentralización de la educación
Desde que se implementó el modelo para la descentralización en 1992 se planteó que los estados asumieran la responsabilidad operativa del sistema educativo. Sin embargo, el gobierno federal mantuvo un papel rector, encargado de la regulación normativa, curricular y de la evaluación, así como de implementar políticas compensatorias para mitigar las desigualdades territoriales. Los gobiernos posteriores intentaron fortalecer ese papel rector, logrando cierto éxito en las políticas compensatorias y en una relativa mejoría de la gestión escolar.
La situación en el sistema educativo nacional pareció cambiar de manera significativa con la reforma educativa “recentralizadora” impulsada por el presidente Enrique Peña Nieto en el marco del Pacto por México. Esta reforma pretendía recuperar el control del gobierno federal sobre la supervisión de las competencias y habilidades de los docentes. Se recentralizó la administración del sistema educativo, así como el control del pago de salarios de los maestros en los estados.
Esta recentralización reforzó el papel del gobierno federal, incrementando su influencia en detrimento de la capacidad decisoria de los gobernadores, al despojarlos también de responsabilidades administrativas. Con esto, se buscó resolver los problemas derivados de la presión ejercida por las secciones locales del SNTE bajo el modelo descentralizador. No obstante, con la nueva reforma, los estados se encontraron atrapados entre las exigencias del gobierno federal y las demandas del sindicato, así como las de las secciones estatales y de la Coordinadora Nacional de los Trabajadores de la Educación (CNTE).
Una de las propuestas centrales de esta reforma era promover un “federalismo colaborativo”, que buscaba fortalecer la participación de los estados en el diseño y en la implementación de políticas educativas. El objetivo era construir un sistema educativo que se desarrollara desde lo local hacia lo nacional, consolidando los espacios regionales y superando las asimetrías que habían caracterizado al sistema anterior.
La idea de un federalismo colaborativo se tradujo en la creación de un Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) que, bajo la dirección del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), procuró fomentar la cooperación y la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno. El propósito de la estrategia, planteada mediante la Política Nacional de la Evaluación Educativa (PNEE), fue “recomponer” las bases del federalismo para alcanzar su carácter cooperativo, favoreciendo también la participación más amplia de otros actores involucrados, como los padres de familia.
Al final, no se alcanzaron los objetivos que se plantearon. No se llevó a cabo la actualización de la normativa necesaria para armonizar los dos subsistemas. La implementación también falló porque no se logró que todos los actores involucrados contaran con las capacidades institucionales necesarias para llevar a buen puerto la reforma.
Un nuevo giro
El gobierno de Andrés Manuel López Obrador, como en otras muchas áreas de política y de desarrollo social, dio un giro radical respecto al modelo de federalismo educativo resultado de la reforma de 2013. Con la propuesta de reforma educativa de 2019, se desmontó el sistema de evaluación que había sido implementado, dando como resultado la desaparición del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y del SNEE. En su lugar, se creó la Comisión Nacional para la Mejora Continua (Mejoredu), un organismo público descentralizado, bajo la ley reglamentaria del artículo tercero constitucional, cuya desaparición está en puerta al derogarse la fracción IX del artículo tercero, propuesta por el expresidente López Obrador en febrero 2024.
Este último cambio favorece que la SEP asuma un doble papel puesto que también autoevaluará el desempeño de los maestros, lo que plantea interrogantes, por lo menos, en términos de neutralidad. La creciente centralización de la SEP apunta hacia un simulado “balance de fuerzas” que fortalecerá al centro, en detrimento de las capacidades locales. También hay que anotar que el órgano central de la SEP mantuvo uno de los recursos más sensibles de la reforma de 2013: la nómina docente gestionada a través del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE).
Apuntes finales
La aspiración de contar con un sistema educativo federal que impulsara la educación en los estados y municipios, así como fortalecer su desarrollo, no se materializó. A partir de los años setenta, los intentos de desconcentración propiciaron una fuerte dependencia de lo local hacia lo federal, resultando en una muy limitada participación de los estados en materia educativa. Esa tendencia se mantuvo y se consolidó a partir del crecimiento del poder político del sindicalismo magisterial.
El proceso descentralizador pareció responder mejor a los supuestos del funcionamiento de un sistema federal. Aparecieron las delegaciones del órgano central, pero no se logró disminuir el control federal de la SEP y del SNTE. La reforma de 1992 aspiró a que los estados asumieran responsabilidades operativas, pero el gobierno federal retuvo un papel rector en la regulación y en la evaluación. Con la reforma de 2013, se promovió un “federalismo colaborativo” que promovía la participación de los estados en el diseño y la elección de políticas educativas, pero el gobierno federal mantuvo la rectoría de la política educativa. La reforma educativa de 2019 incorporó mecanismos centralizadores incluso de reformas anteriores.
Alcanzar un equilibrio entre la autonomía y la colaboración intergubernamental en el ámbito educativo fortalecería el sistema federal. Para lograrlo, es indispensable implementar mecanismos que faciliten la coordinación y establecer una distribución clara de funciones y recursos que permitan superar la simulación de decisiones “descentralizadoras”, orientando así las capacidades federales y locales hacia la mejora efectiva de los servicios educativos en todo el país.
María del Carmen Pardo
Profesora del Programa de Estudios Interdisciplinarios de El Colegio de México y profesora invitada del Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno, UdeG. Investigadora Emérita del SNI.
María Sofía León Olea
Egresada de la licenciatura en Relaciones Internacionales en El Colegio de México.
Referencias
Arnaut, A., “La federalización de la educación básica y normal (1978-1994)”. Política y Gobierno, 1(2), 1994, pp. 237-274.
Bracho, T., Miranda, F., Zorrilla, M., Fuentes, L. G. M., Molina, C. J., Reyes, M., y Almonacid, M. R. Evaluación y capacidades locales: ¿Es posible reconstruir el federalismo?
Del Río Castro, E., “¿Y la Mejoredu? El federalismo educativo y la evaluación de la educación”. nexos, 2024
Olmeda, J. C., “El péndulo descentralización-recentralización y su aplicación a la reforma educativa en México”. Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad, 9(2), 2014, pp. 143-164.
Pardo, M. C., “La descentralización fortalece el arreglo federal”. Otros Diálogos, 16, 2021
Interesante cómo plantean la actuación de la SNTE como contraria a la «calidad educativa.»., y no como lo que fue, una herramienta el servicio del Estado para manipular a los profesores y hacer que acepten todas las reformas que se han ido implementando Esta es una escena más de la guerra del neoliberalismo a los sindicatos y movimientos de trabajadores.