En medio del debate público en torno a la propuesta de reforma constitucional al poder judicial que busca la reconfiguración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de la Judicatura Federal, además de la elección democrática de ministros, magistrados y jueces, hemos dejado a un lado una pieza clave en el sistema de impartición de justicia mexicano: la justicia local.
Los poderes judiciales locales no sólo concentran la mayoría de los asuntos que se resuelven en el país, sino que son el primer espacio de contacto que la ciudadanía tiene para resolver sus conflictos. En este sentido, es esencial conocer el estado actual de los poderes judiciales locales, los retos que enfrentan y el impacto que podría representar la propuesta de reforma que nos encontramos discutiendo.
En México, contamos con diversas organizaciones que enfocan su trabajo en el análisis y evaluación multidisciplinaria del trabajo gubernamental con la finalidad de presentar propuestas que solucionen los principales retos que enfrentamos como país. En este texto, presento una conversación con representantes de dos de ellas: Adriana Aguilar, Investigadora del Programa Transparencia en la Justicia de México Evalúa, y Juan Pablo Campos, Gerente de Proyectos de la Oficina de la Fundación Konrad Adenauer en México.
Adriana y Juan Pablo reflexionan sobre el significado del principio de independencia judicial, el trabajo que realizan sus organizaciones para fortalecer la independencia de los poderes judiciales locales y exponen sus diagnósticos sobre la propuesta de reforma judicial presentada en febrero de este año.
Ibrain Hernández Rangel: ¿Cuál es la labor de México Evalúa y la Fundación Konrad Adenauer?
Adriana Aguilar: México Evalúa es un centro de pensamiento y análisis enfocado en la evaluación y monitoreo de la operación gubernamental, con el objetivo de evaluar y elevar la calidad de los resultados de este ejercicio gubernamental. Brindamos nuestro apoyo a los procesos de mejora en las políticas públicas, tanto a nivel federal, estatal y local. Nos dedicamos a la generación y revisión de evidencia, desarrollando una serie de hallazgos que nos permitan formular recomendaciones.
En el programa de Transparencia en la Justicia, en el que yo trabajo, nos enfocamos en evaluar y proponer mejoras en el sistema de justicia, especialmente en las fiscalías. México Evalúa cuenta con varios programas que funcionan como equipos de trabajo. Por ejemplo, hay un equipo de justicia que se dedica principalmente a la materia penal, realizando un análisis profundo de cómo opera este sistema, especialmente las fiscalías. También hay un área de seguridad donde se evalúan y se hacen propuestas y recomendaciones hacia todo el sistema de seguridad, en particular hacia la policía. Además, tenemos áreas dedicadas a anticorrupción, educación, gasto público, regulación y competencia económica.
En el programa de Transparencia en la Justicia, buscamos impulsar una mayor transparencia en las instituciones judiciales y los poderes judiciales, tanto a nivel federal como local. Nuestra intención, a través del desarrollo de nuestras investigaciones, es fortalecer la independencia judicial, promover los principios de justicia abierta y reducir los espacios de corrupción, intervención política y arbitrariedad en estos ámbitos.
Juan Pablo Campos: Konrad Adenauer es una fundación política alemana que ha estado trabajando en México por más de cuarenta años. Nuestro enfoque principal, que también es nuestro lema, es promover y mejorar la democracia en los más de cien países donde operamos, incluyendo México.
En México, hemos trabajado en una diversidad de temas durante mucho tiempo, con un enfoque particular en el desarrollo democrático. Por ejemplo, yo coordino el proyecto Índice de Desarrollo Democrático, que llevamos realizando por más de diez años. Además, nos enfocamos en la representación y participación de comunidades indígenas y otros grupos vulnerables o minoritarios. Trabajamos en conjunto con partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil.
De manera específica, llevo trabajando ya un tiempo en el eje temático Estado de Derecho, con un énfasis particular en la independencia judicial. Desde hace más de dos años, lanzamos la estrategia “Sin justicia no hay democracia”, que se centra en el acceso a la justicia para las personas, pero sobre todo en la independencia judicial. Este es un momento crucial, ya que la independencia judicial en México parece estar verdaderamente atacada y en riesgo.
IHR: ¿Cómo definirían el principio de independencia judicial?
AA: Con relación a la independencia judicial, hay que aclarar qué, en el contexto actual, la independencia judicial a veces se entiende como una garantía de impunidad para quienes trabajan en los poderes judiciales. Es decir, como si no tuvieran que rendir cuentas o fueran intocables. En realidad, este principio es muy importante para nosotras y nosotros como población: se trata de garantizar nuestro derecho a acudir a instituciones de impartición de justicia imparciales, sin injerencias políticas ni presiones de otros intereses.
Cuando tenemos un conflicto con la ley, somos víctimas o enfrentamos algún otro tipo de conflicto, es crucial poder acceder a personas juzgadoras imparciales y a instituciones de justicia que funcionen con independencia. Esto implica que su estructura organizacional les permita brindar sentencias imparciales.
JPC: Se ha construido una narrativa que presenta la independencia judicial como un privilegio de los jueces, o como si fuera un coto de poder exclusivo de ellos. Sin embargo, esto no es así. Desde la Fundación Konrad Adenauer, y en conjunto con muchas organizaciones civiles con las que trabajamos, consideramos la independencia judicial como un derecho fundamental para cualquier persona que accede al sistema de justicia.
La independencia judicial significa, en términos sencillos, que cualquier persona que acuda a un juzgado sea tratada y juzgada únicamente con base en los hechos y el derecho, sin influencias políticas, económicas, ni corrupción. Esto se garantiza a través de una serie de mecanismos que aseguran que los jueces actúen de manera independiente.
Existen distintos tipos de independencia judicial. La independencia judicial institucional, también conocida como autonomía institucional, se refiere a las garantías necesarias para el funcionamiento del Poder Judicial en su conjunto, incluyendo temas como presupuesto y salarios. Por otro lado, está la independencia judicial personal o profesional, que se refiere a las condiciones que necesitan los jueces para actuar de manera autónoma e independiente.
Por ejemplo, una persona que solicita un divorcio, una pensión alimenticia, o una víctima de delitos o violaciones graves a los derechos humanos, necesita que el juez actúe sin ser influenciado por opiniones políticas, dinero o cualquier otra presión externa. Solo así se pueden considerar los intereses de las partes involucradas de manera justa y equitativa.
IHR: ¿Cúal es el trabajo que han hecho con relación al sistema de impartición de justicia a nivel local?
AA: A principios de 2024, publicamos un documento llamado “Cómo fortalecer la justicia estatal mediante una reforma constitucional”. Hicimos dos documentos: uno enfocado a la justicia federal, principalmente en las designaciones, y otro enfocado a la justicia local.
La justicia local es muy importante, ya que resuelve el 63 % de los asuntos a nivel nacional. El resto lo resuelven la Suprema Corte, los órganos del Consejo de la Judicatura Federal y el Tribunal Electoral. Estas tres instancias resuelven el resto, pero la mayor parte de los asuntos se concentra en la justicia local.
En nuestro documento, buscamos poner sobre la mesa varias propuestas de reforma a la justicia en aspectos que, desde nuestra perspectiva, son fundamentales. Una de ellas es el presupuesto, que es una garantía muy importante de independencia, pues un presupuesto adecuado permite a los poderes judiciales subsistir y brindar un servicio conforme a estándares internacionales.
De acuerdo con informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Relatoría Especial de la ONU sobre la independencia de los magistrados y abogados, se han propuesto dos tipos de garantías presupuestarias para los poderes judiciales. La primera es que los recursos asignados crezcan progresivamente, es decir, que no puedan ser disminuidos de un año a otro. La segunda es la asignación de un presupuesto que esté entre el 2 % y el 6 % del presupuesto del estado.
En nuestro país, la Constitución federal no prevé garantías presupuestales para los poderes judiciales y, a nivel estatal, sólo tres constituciones contemplan ambas garantías: el Estado de México, Tamaulipas y Yucatán. Dos estados —Morelos y Veracruz— prevén la garantía del porcentaje mínimo, y seis estados —Baja California, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Oaxaca y Puebla— garantizan que el presupuesto no se reducirá de un año a otro.
Muchas veces, a nivel local, los poderes judiciales se ven presionados por los poderes ejecutivos a través del presupuesto. Hemos identificado casos en los que, si el Poder Judicial no actúa como el Ejecutivo espera, este último influye en la aprobación del presupuesto, lo cual puede afectar al Poder Judicial. Vimos un caso particular en el Estado de México, donde, a pesar de que la Constitución establece que el presupuesto no puede reducirse de un año a otro, se hizo, debido a un cambio en el gobierno del estado.
Es importante recordar que el Congreso es quien aprueba los presupuestos de egresos, pero el Ejecutivo es quien envía la propuesta al Congreso. En teoría, el Ejecutivo no debería modificar la propuesta presupuestaria del Poder Judicial, pero a veces lo hace antes de enviarla al Congreso.
Para nosotras, es fundamental que la Constitución respalde a los poderes judiciales para evitar estas injerencias. Proponemos dos cosas: una, que se establezca en la Constitución federal la garantía de que el presupuesto no se reduzca de un año a otro, y que sea entre el 2 % y el 6 % del presupuesto de egresos del estado. Esto es importante porque, cuando el Poder Judicial acude a la Suprema Corte para revertir una decisión del Congreso y obtener un mejor presupuesto, la Corte se basa en la Constitución federal, no en la local. Por eso, es crucial que estas garantías presupuestales para los poderes judiciales locales se establezcan en la Constitución federal para asegurar su independencia.
JPC: Nuestro trabajo en materia de independencia judicial se divide en dos ámbitos centrales. Primero, la independencia judicial en las entidades federativas, es decir, en los 32 estados de la República. Aquí, la deuda más grande en materia de justicia, junto con la procuración, es el inadecuado funcionamiento de los poderes judiciales locales. Cada año, los poderes judiciales locales reciben más de 2 millones de asuntos por atender. Con frecuencia, los jueces en estos poderes judiciales tienen vínculos políticos con el gobernador en turno, lo cual no se limita a un partido político específico, sino que es un fenómeno generalizado en todos los gobiernos, ya sean de oposición o del partido en el poder.
Nuestra principal responsabilidad en la Fundación Adenauer no es sólo recopilar información, sino generar recomendaciones de política pública. Por eso, nuestros estudios no se limitan a analizar o recopilar datos, sino que buscan hacer recomendaciones concretas. La parte más compleja del procesamiento de esta información fue realizada por México Evalúa.
El principal reto que enfrentamos en materia de independencia judicial en las entidades federativas, y que tiene que ver con nuestra comprensión del Estado de derecho en México, es que su defensa y permanencia dependen exclusivamente de la buena voluntad de los gobernadores y de los presidentes de los tribunales superiores de justicia.
Hemos avanzado hacia una mayor independencia judicial en algunos estados, pero esto se debe más a compromisos personales que a cambios estructurales. Es probable que, con la próxima administración, estos avances se pierdan. Esto se ha observado en estados gobernados por diversos partidos políticos. Por ejemplo, en Puebla, donde se habían logrado avances en independencia judicial, hace un par de años se aprobó una reforma que separaba el Consejo de la Judicatura del Tribunal Superior de Justicia. Aunque inicialmente parecía una medida beneficiosa, la persona designada para presidir el Consejo de la Judicatura era cercana al gobernador, lo que resultó en una concentración de poder.
Este problema no se limita a Puebla o a Morena. En estados gobernados por la oposición, como Chihuahua y Yucatán, también se han implementado reformas que buscan controlar a los jueces más que favorecer la independencia judicial. En ambos estados se han abierto procesos disciplinarios arbitrarios contra jueces, lo que crea una atmósfera de constante amenaza.
Esta situación refleja la falta de compromiso con el Estado de derecho en México. Necesitamos un modelo de independencia judicial nacional que garantice normas respetadas en todos los estados, independientemente del color político del gobierno o los deseos personales de los gobernadores o presidentes de los tribunales superiores.
IHR: Otra cuestión que han analizado son los concursos de oposición para personas juezas y magistradas ¿Qué papel juegan en el sistema de impartición de justicia?
AA: Los concursos de oposición son muy importantes y forman parte de lo que se llama la carrera judicial. La carrera judicial es un sistema que incluye los mecanismos de designación y promoción de las personas que forman parte de los poderes judiciales, así como la evaluación y capacitación. Es un sistema integral.
Dentro de ese sistema, la cuestión del ingreso y la promoción es fundamental. Desde la perspectiva de los estándares internacionales, los concursos de oposición son el mejor mecanismo para ingresar y promocionarse en los poderes judiciales. Estos concursos consisten en una serie de evaluaciones que deben ser objetivas, rigurosas, transparentes, permitir la participación ciudadana y estar basadas en la perspectiva de género. Además, deben ser administrados por una instancia que garantice su independencia.
Estas evaluaciones aseguran que los perfiles más idóneos ocupen los cargos dentro de los poderes judiciales y garantizan la igualdad de oportunidades. Los cargos no deben depender de relaciones políticas ni de otro tipo de influencias, sino del mérito de quienes participan en los concursos.
Es de suma importancia resaltar la perspectiva de género, pues las mujeres en los poderes judiciales enfrentan retos que los hombres no, como la mayor carga de labores de cuidado; lo que restringe su tiempo para prepararse para concursos o desarrollar posgrados. Aunque se habla de meritocracia, es necesario considerar estas circunstancias para que las oportunidades sean realmente igualitarias.
IHR: ¿Qué han descubierto sobre los concursos de oposición a nivel local?
AA: En cuanto al estado actual en México, todos los poderes judiciales a nivel local ya prevén concursos de oposición para jueces y juezas, aunque el diseño de estos concursos varía. Por ejemplo, en el Estado de México, los concursos son muy rigurosos y prevén un curso previo, lo que contribuye a la profesionalización. En otros estados, los concursos son menos complejos, consistiendo sólo en un examen teórico-práctico y una evaluación curricular.
Es necesario estandarizar los concursos de oposición a nivel nacional, siguiendo los más altos estándares internacionales para garantizar la igualdad de oportunidades y la idoneidad de los perfiles.
Donde tenemos un problema significativo es en las designaciones de magistrados. A nivel local, quienes eligen a los magistrados son los congresos, órganos políticos que muchas veces designan a través de mecanismos discrecionales. No están obligados a desarrollar evaluaciones, y cuando lo hacen, no siempre respetan los resultados.
Hemos monitoreado procesos de designación, como en Jalisco, donde un Comité de Participación Social forma parte del sistema estatal anticorrupción. Aunque las convocatorias contemplan la participación de órganos técnicos de evaluación y un análisis minucioso de los perfiles, el Congreso frecuentemente ignora estos resultados y designa a los magistrados por cuotas partidarias.
Proponemos dos cosas para mejorar este sistema: primero, que los magistrados formen parte de la carrera judicial en todos los estados; segundo, que ingresen a través de un concurso de oposición cuyos resultados sean vinculantes. Idealmente, estas designaciones deberían estar a cargo de órganos que formen parte de los consejos de la judicatura, como las escuelas judiciales.
IHR: ¿Qué papel juegan los consejos de la judicatura en este sistema de impartición de justicia
AA: Los consejos de la judicatura son órganos muy importantes dentro de los poderes judiciales, pues se encargan del gobierno judicial. Esto implica desarrollar acciones y actividades de administración, vigilancia y disciplina dentro de los poderes judiciales.
Estos consejos tienen en sus manos la carrera judicial, lo que incluye la selección y promoción de las personas que trabajan en los poderes judiciales, así como los mecanismos de evaluación para asegurar que las personas hagan bien su trabajo. También diseñan el proyecto de presupuesto de egresos de los poderes judiciales y deciden dónde abrir nuevas instituciones, contratar más personal y asignar a las personas juzgadoras. En resumen, tienen a su cargo toda la administración interna de los poderes judiciales.
Además, los consejos de la judicatura se encargan de la vigilancia y disciplina dentro de los poderes judiciales. Tienen mucha responsabilidad y poder, y su objetivo final es asegurar que los poderes judiciales sean eficientes y que cumplan con los principios de independencia, transparencia y participación ciudadana.
IHR: ¿Cuáles han sido sus principales hallazgos con relación a los consejos de la judicatura a nivel local?
AA: Hace casi cinco años comenzamos una investigación que ya se publicó, donde hicimos estudios de caso en el Estado de México, Querétaro, Guanajuato y Yucatán, para evaluar cómo se desarrollan estas tareas de gobierno judicial. Fue muy interesante, ya que encontramos ejemplos muy buenos de gestión interna en los poderes judiciales.
Un ejemplo destacado es Querétaro, donde han desarrollado un modelo de gestión que permite hacer mucho más eficientes sus procesos internos. Han utilizado herramientas tecnológicas y el personal dentro de los consejos de la judicatura ha sido muy creativo, desarrollando modelos que no solo mejoran el funcionamiento interno, sino que también mejoran la interacción con otras instancias, como las fiscalías y los registros públicos. En general, la labor que desarrollan los consejos de la judicatura es fundamental.
IHR: ¿Cuál es su diagnóstico sobre la propuesta de reforma constitucional al poder judicial?
AA: En primer lugar, es importante aclarar que la reforma constitucional al poder judicial que presentó el presidente en febrero de 2024 no es una reforma de justicia integral. Para hablar de una verdadera reforma de justicia, sería necesario abordar otras instituciones como las fiscalías, las defensorías públicas, los centros de justicia para las mujeres, los centros de reinserción social, y la policía.
Esta reforma presentada en febrero es más bien una reforma político-administrativa. Se busca ejercer un control sobre el Poder Judicial, que debería ser una instancia independiente, para seguir un proyecto de carácter político. Para cumplir con este objetivo, se proponen varias reformas administrativas en el diseño y funcionamiento interno del Poder Judicial, especialmente el Poder Judicial de la Federación. Por ejemplo, se plantea reducir el número de ministros de la Corte de 11 a 9, disminuir su duración en el cargo de 15 a 12 años, y eliminar las dos salas. También se propone que el ingreso al Poder Judicial sea a través del voto popular, bajo la justificación de democratizarlo, aunque esto podría politizar aún más los procesos de designación.
Además, la reforma sugiere separar las tareas administrativas y disciplinarias del Consejo de la Judicatura, creando un órgano administrativo y otro disciplinario, con la propuesta de un Tribunal de Disciplina Judicial. Sin embargo, esta reforma toca marginalmente a los poderes judiciales locales, y es probable que esta parte de la reforma no sobreviva. Sería ideal que se establezca que todos los cargos de jueces y magistrados formen parte de la carrera judicial y que ingresen a través de concursos de oposición.
Esta reforma presenta varios retos. Uno de los principales es la politización de la justicia en detrimento de perfiles más idóneos, ya que no se ha considerado un mecanismo que garantice evaluaciones adecuadas para seleccionar a las personas que aparecerán en las boletas de votación. Esto afectará la calidad de la justicia a la que todos podemos acceder. Además, las causales de sanción en el tema disciplinario son demasiado vagas, lo que podría dar lugar a sanciones encubiertas, utilizadas para presionar políticamente a los jueces.
Por otro lado, se plantea reducir el presupuesto del Poder Judicial federal, eliminar fideicomisos, disminuir salarios y quitar el haber de retiro a magistrados y ministros. Esto podría llevar a una regresión en la calidad y meritocracia de los jueces, y una disminución de la independencia de los órganos judiciales para ejercer sus funciones de control constitucional. Esto fracturaría el sistema de frenos y contrapesos, vital para resguardar nuestros derechos humanos y asegurar que las autoridades actúen conforme a la Constitución y los estándares internacionales.
En resumen, esta reforma pone en riesgo la calidad e independencia de la justicia, y podría permitir la influencia política en las resoluciones judiciales, debilitando la protección de nuestros derechos constitucionales.
JPC: Desde la sociedad civil, debemos reconocer que en México se requiere una reforma judicial integral. La narrativa del presidente Andrés Manuel López Obrador y del gobierno en general en contra de las personas juzgadoras resuena en la sociedad mexicana porque hay una percepción de que la justicia es corrupta e ineficiente. Esto facilita la aceptación de la narrativa del presidente de la República y su partido.
Para abordar una reforma al sistema de justicia en México, es esencial incluir la procuración de justicia, la administración de justicia, la ejecución de las sentencias y la función de los abogados litigantes. Actualmente, la mayoría de la población no tiene acceso a abogados de calidad, lo que limita su derecho a una adecuada representación y defensa en juicio.
Reconocemos que se necesita una reforma integral al sistema de justicia en México, pero la propuesta del presidente de elegir jueces por voto popular no es la solución. Esta medida podría politizar aún más la justicia, ya que los jueces podrían verse influenciados por los partidos políticos, grupos de abogados con poder económico, empresarios o incluso el crimen organizado.
La politización de la justicia es un gran riesgo. Elegir jueces por voto popular podría llevar a que tomen decisiones basadas en apoyos políticos en lugar de hechos y derecho. Además, existe el riesgo de que la división de poderes se debilite y la elección de jueces se convierta en un proceso inviable. Por ejemplo, en la Ciudad de México, tendríamos que elegir entre más de 4600 candidatos, lo cual es impráctico.
Otra gran área de riesgo es el Tribunal de Disciplina Judicial, que podría convertirse en un mecanismo de persecución política. Los magistrados de este tribunal, elegidos también por voto popular, podrían estar influenciados por la mayoría política. Las causales para disciplinar a los jueces, como haber dictado sentencias en contra del interés público, son subjetivas y pueden llevar a abusos.
En resumen, aunque coincidimos en la necesidad de una reforma judicial, la propuesta actual del presidente no es adecuada. Se requiere un enfoque integral que garantice la idoneidad de los jueces y mantenga la independencia del poder judicial, sin politizar ni debilitar la división de poderes.
IHR: ¿Por qué es importante que la ciudadanía mexicana se involucre en las discusiones sobre la propuesta de reforma constitucional al Poder Judicial?
JPC: Es de suma importancia entender que, desde la sociedad civil y otros sectores, llevamos mucho tiempo hablando sobre la necesidad de una reforma integral. En nuestro estudio sobre la independencia judicial a nivel local, hemos trazado una hoja de ruta clara de lo que debe cambiar tanto en la Constitución federal como en las constituciones estatales para resolver el tema de la independencia judicial en las entidades federativas.
Asimismo, hay una infinidad de estudios realizados por la sociedad civil y la academia sobre cómo mejorar la justicia en México. Es muy importante que todos estemos hablando sobre este tema en este momento, porque la coyuntura política actual pone en juego el futuro de la democracia constitucional en México. Si se aprueba la reforma en sus términos, podríamos estar hablando de un régimen político y constitucional muy distinto, con riesgos estructurales que permitirían a la mayoría política, de cualquier tinte o ideología, utilizar el Poder Judicial para concentrar el poder y desmantelar los derechos que hemos construido a lo largo de los años, muchos de los cuales se han logrado a través del Poder Judicial federal y la Suprema Corte de Justicia.
Con el grupo de organizaciones con las que estamos trabajando, principalmente del colectivo La Justicia que Queremos, estamos desarrollando una serie de propuestas específicas para abordar los puntos más controvertidos y preocupantes de la reforma del presidente. Hemos diseñado un mecanismo de preselección preciso que incluye un examen de conocimientos, una entrevista pública y un comité de evaluación, para mitigar algunos de estos riesgos. Sabemos que estos riesgos no se eliminarán por completo mientras se hable de elegir a los jueces por voto popular, pero estamos haciendo un esfuerzo desde la sociedad civil para generar alternativas realistas en la actual coyuntura política.
Entendemos que el gobierno quiere aprobar una reforma que incluya el voto popular para elegir a los jueces, pero creemos que es crucial atender los puntos más riesgosos de la reforma y seguir señalando que, en conjunto, esta reforma es peligrosa. Aunque tenemos propuestas para mitigar estos riesgos, consideramos que, en principio, la reforma es un error.
Ibrain Hernández Rangel
Estudiante de la licenciatura en Derecho en el CIDE y conductor de “Upstanders: the podcast”