México se reconoció como un Estado pluricultural al reformar los artículos 2.º y 4.º constitucionales entre 1997 y 2001; así, reconoció a los pueblos y comunidades indígenas para ejercer su autonomía, autodeterminación y autogobierno. Ello fue el resultado de la lucha de los pueblos indígenas para ser considerados como sujetos de derecho con capacidad para autodefinirse en el marco de un Estado nacional. Aunque es cierto que este reconocimiento se plasma en la legislación nacional, producto a su vez de la ratificación de tratados y convenios internacionales, las comunidades indígenas señalan la falta de instrumentos jurídicos (leyes secundarias) y procedimientos específicos para su ejercicio efectivo.
Si bien esta demanda fue el eje central de los Acuerdos de San Andrés, durante las negociaciones de “paz” entre el gobierno federal y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en Chiapas, fue el estado de Oaxaca el que tuvo la iniciativa de reformar su constitución local en 1995 para reconocer a los Sistemas Normativos Internos (“usos y costumbres”) de las comunidades indígenas como instituciones válidas para la elección de autoridades municipales. El resultado hoy en día es que, en este estado, 418 de los 570 municipios que lo integran rigen la elección de sus autoridades bajo ese sistema de autogobierno.
En 2018, la comunidad de Santa María Nativitas Coatlán del municipio de Santo Domingo Tehuantepec, del mismo estado, solicitó ejercer su presupuesto directo. Éste debía ser la parte proporcional de los recursos y participaciones federales que recibe el municipio, correspondientes a los ramos 28 y 33, fondos III y IV. Para las comunidades indígenas, el acceso al presupuesto público forma parte constitutiva del ejercicio del derecho a la autodeterminación y autogobierno, por lo que el “presupuesto directo” a nivel de las submunicipalidades se ha convertido en una modalidad más de estas demandas. No obstante, esta solicitud fue impugnada por el municipio. Los ministros de la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) le dieron la razón al municipio y consideraron que la transferencia directa del presupuesto a la comunidad era improcedente.
En el estado de Michoacán, fue el municipio purépecha de Cherán el que impulsó, en 2011, el reconocimiento de su autogobierno como respuesta a la irrupción de los carteles del crimen organizado, la destrucción de sus bosques, y la inseguridad que provocaron ante la ausencia o colusión del Estado. En 2012, Cherán eligió sus autoridades municipales por sus sistemas normativos propios con reconocimiento del Estado, e instituyó el Concejo Mayor de Gobierno como una estructura de autoridad municipal alternativa al Ayuntamiento.
En este aspecto, Michoacán ha dado pasos importantes en materia de reconocimiento del derecho colectivo de sus comunidades indígenas. Estas comunidades, agrupadas en el Frente por la Autonomía de Consejos y Comunidades Indígenas, el Consejo Supremo Indígena de Michoacán y el Colectivo Emancipaciones, han impulsado diversas iniciativas de reforma a la constitución local. Este es el caso de las reformas a la Ley Orgánica Municipal y la Ley de Seguridad Pública. En el primer caso, el estado de Michoacán reconoce la autonomía de los municipios y comunidades indígenas en los ámbitos electoral, político y administrativo. En el segundo, valida a las estructuras de seguridad ciudadana (“policías comunitarias”) que organizan las propias comunidades para hacer frente a la inseguridad y las amenazas del crimen organizado.
La reforma a la Ley Orgánica Municipal de Michoacán, con la anuencia del gobernador Alfredo Ramírez Bedolla, reconoce a los Sistemas Normativos Interno (“usos y costumbres”) como instrumentos jurídicos consuetudinarios válidos para que los municipios indígenas puedan elegir a sus autoridades municipales; reconoce a los gobiernos comunitarios como formas de autoridad que se instituyen desde las propias comunidades. El estado ha establecido también los protocolos necesarios para dar cauce a las demandas de las comunidades para ejercer su presupuesto directo; hoy en Michoacán poco más de cuarenta comunidades ejercen su presupuesto directo sin injerencia del municipio al que pertenecen.
En 2019 Guerrero y Chiapas ingresaron a esta dinámica de autogobierno en municipios. En Guerrero, las comunidades tlapanecas, mixtecas y mestizas del municipio de Ayutla de los Libres formalizaron el reconocimiento a la elección de sus autoridades municipales bajo sus sistemas normativos propios y, al mismo tiempo, a la fundación de una estructura de autoridad municipal novedosa de carácter comunitario. En Chiapas, el pueblo maya tseltal del municipio de Oxchuc respaldó el cambio de régimen electivo de partidos políticos a sus sistemas normativos propios para la elección de sus autoridades municipales.
En el caso de Ayutla de los Libres, este giro radical responde —al igual que en Michoacán— a respuestas emergentes para enfrentar la inseguridad del crimen organizado y la corrupción que existía al interior de los gobiernos municipales. En Oxchuc, el cambio de régimen electivo responde en gran medida a las luchas por el control del poder municipal y el acceso a los recursos públicos, frente a un contexto de multiplicidad de partidos políticos,1 la consolidación de cacicazgos y la emergencia de múltiples liderazgos provenientes del magisterio indígena.
Este texto recupera el análisis presentado en el artículo Tres modelos de autogobiernos municipales en México.2 En él se presenta un estudio comparado de tres formas de autogobiernos municipales indígenas en México: Cherán, Michoacán; Ayutla de los Libres, Guerrero, y Oxchuc, Chiapas. Previo al estudio de cada municipio, se hace una reflexión sucinta en torno a la noción de los Sistemas Normativos Internos y al carácter ancestral o moderno de la noción de los “usos y costumbres”. Se hace un análisis del contexto sociopolítico y geográfico para comprender las lógicas autoorganizativas que fue diseñando cada municipio. Posteriormente se compara los modelos de autogobierno a partir del análisis de sus normas para la elección de autoridades municipales que regulan seis aspectos sustanciales de la elección y el gobierno: a) figura de autoridad a elegir, b) requisitos de elegibilidad de las y los candidatos, c) postulación de candidatas y candidatos, d) método de elección, e) requisitos para las y los electores, y f) solución de conflictos, controversias y revocación de mandato.
Las comunidades indígenas que ejercen autogobierno resignifican y tienen la capacidad de crear e innovar sus sistemas electivos y de gobierno propios, acordes a sus necesidades y condiciones de sus espacios socioterritoriales y políticos. Al mismo tiempo, aprovechan los recursos organizacionales e institucionales consuetudinarios, así como los márgenes que ofrecen las instituciones del Estado. Los “modelos” de autogobierno analizados en este estudio no se pueden presentar como proyectos acabados o exitosos en definitiva, pues no están exentos de conflictos y contradicciones. Tampoco se pueden presentar como experiencias replicables en otros contextos, pero sí pueden constituir una inspiración para aquellos pueblos en proceso de constitución de autogobiernos.
Se encuentra en puerta una iniciativa de reforma constitucional sobre derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos. Esta propuesta, impulsada desde el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), expresa la necesidad de reconocer a los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derecho y con ello avanzar en la reglamentación para su autogobierno. Sirva esta contribución como un recurso que alimente los debates sobre la materia.
Manuel Cosh Pale
Doctor en Humanidades y Ciencias Sociales por la Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas y la Universidad de Alicante. Investigador huésped en el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS Sureste).
1 Para 2015, en Chiapas y Oxchuc existían doce partidos políticos en la contienda electoral.
2 Publicado en Iberoforum, revista de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana., Vol. 4 Núm. 2, 2024