Sistemas municipales: los efectos de la corrupción en las políticas públicas

¿Cuáles son los efectos de la corrupción en las políticas públicas?¹ Esta pregunta ha estado en la mira de diversas investigaciones y no ha obtenido una respuesta contundente, sobre todo a nivel municipal. En diversos estudios se suele partir de la idea de que las políticas públicas tienen menores rendimientos cuando se procesan en un entorno de corrupción, por lo que su calidad tiende a ser baja. En esta línea se podría establecer una relación entre corrupción y calidad, lo cual refiere a dos consideraciones, la primera es que existen condiciones políticas, sociales e institucionales necesarias que permiten mayores niveles de corrupción y por lo tanto su consolidación, y, por el otro, que dichas condiciones podrían ser negativas para la calidad de las políticas públicas.

La consolidación de la corrupción

Para entender lo anterior, es preciso señalar que la corrupción suele considerarse como aquellas “transacciones donde el dinero u otra cosa de valor es ilegalmente transferido a cambio de un beneficio proporcionado por un servidor público”, lo cual evidencia un “abuso de la autoridad o del ejercicio del poder para provecho propio o privado”.² Sin embargo, de acuerdo con Meza y Pérez-Chiqués, ³ la corrupción no es sólo una relación diádica, sino que representa un “fenómeno complejo, un proceso sistémico, organizado y colectivo y en ocasiones se encuentra socialmente normalizado”, por lo que puede llegar a consolidarse. Por ello, la autora y el autor proponen el Corruption Consolidation Framework (CCF), el cual permite observar el nivel de consolidación de los procesos de corrupción desde una perspectiva subnacional a partir de cuatro dimensiones: (1) Actores y redes involucradas, (2) mecanismos organizativos, (3) niveles y mecanismos de opacidad, (4) calidad de los controles y contrapesos. Con este marco, al analizar las políticas públicas se podría esperar que a mayores niveles de consolidación de corrupción menor calidad de las políticas públicas. Por lo que estos elementos, que a su vez fungen como condiciones sistémicas e institucionales, permiten esbozar una respuesta al cuestionamiento inicial.

Los efectos en las políticas

Una primera parte de la respuesta postula que la estructura de los sistemas cuya corrupción se ha consolidado es definida por el contexto en el cual se encuentren insertos, por lo que las instituciones juegan un papel preponderante en la conformación de redes de corrupción que el sistema requiere. Específicamente a nivel municipal, las estructuras administrativas débiles o poco institucionalizadas, la opacidad administrativa, los débiles controles y contrapesos determinan tanto la organización como del tipo de red de corrupción, por lo que en un sistema en donde la corrupción se ha consolidado, las políticas públicas son resultado de dicho proceso.

Figura 1: la consolidación de la corrupción como sistema

Fuente: elaboración propia

Al establecer lo anterior, es necesario indicar que los sistemas tienen entradas, procesos y salidas (resultados), y en estas se obtienen dos tipos de resultados (salidas u outputs). Los primeros, durante y al final del proceso de la política pública que beneficia a aquellos actores involucrados en la red de corrupción. Los segundos, como rendimiento del sistema tanto para su mantenimiento (apoyos) como para la satisfacción ciudadana (demandas), lo que se traduce en legitimación y apoyo al sistema que lo consolida . En esta idea, la calidad de las políticas es menor en estos sistemas, no obstante, ésta también suele relacionarse al tipo de red de corrupción (que se adaptan al contexto); inclusive, en ciertos casos no implicaría calidades bajas en las políticas como sucede en otras latitudes. Para clarificar esto, la siguiente tipología de sistemas municipales arroja una mirada comparativa más específica.

Tipos de sistemas municipales

En la actualidad se pueden considerar al menos cinco tipos generales de sistemas municipales que se diferencian de acuerdo con sus niveles de consolidación de corrupción y sus efectos en las políticas públicas.

El primer tipo (ideal) de sistemas son aquellos denominados de gobernanza. Este tipo de sistemas se caracterizan por una estructura administrativa consolidada y altos niveles de transparencia administrativa, por lo que son sistemas con altos niveles de institucionalización administrativa, con contrapesos institucionales efectivos. Esto se da en sistemas municipales con una comunidad cívica participativa, más bien activa, con estructuras de gobiernos pluripartidistas asociados a gobiernos divididos. Estos sistemas manifiestan altos rendimientos en las calidades de sus políticas debido a que detentan un alto grado de control de la acción de gobierno, tanto por la ciudadanía como por los controles institucionales potenciados por la fragmentación de sus gobiernos y por una estructura profesional administrativa.

En segundo momento se encuentra el tipo opuesto de sistema, que expresa con cierta claridad un modelo puro de consolidación de corrupción (redes supletorias). Este tipo de sistemas cuentan con una estructura administrativa incipiente y altos niveles de opacidad, por lo que son sistemas con bajos niveles de institucionalización administrativa, con contrapesos institucionales deficientes. Estos sistemas municipales se definen por una ciudadanía poco participativa, más bien pasiva, con estructuras de gobiernos unipartidista, sin pluralidad política y en la mayoría de los casos, sin alternancias partidistas. Este tipo de sistemas se caracterizan por tener bajos rendimientos de sus políticas, con ello se entiende que son sistemas en donde, al carecer de estructura administrativa, las redes de corrupción asumen el control de la totalidad del proceso de las políticas públicas.

El tercer tipo de sistemas son los denominados de consolidación (disfuncional) de corrupción burocrática (redes administrativas). Este tipo de sistemas cuentan con una estructura administrativa institucionalizada, pero con bajos de transparencia administrativa, más bien opaca, con contrapesos institucionales efectivos, por lo que son sistemas con una comunidad cívica participativa y estructuras de gobiernos pluripartidistas. Este tipo de sistemas municipales se caracterizan por tener baja calidad de sus políticas públicas; al mantener una estructura administrativa consolidada pero opaca, las redes de corrupción se estructuran en esa opacidad administrativa, asumiendo el control de las políticas o por áreas específicas según el sector administrativo que las gestiona.

Cuadro 1: Tipos de sistemas municipales

Fuente: elaboración propia

El cuarto tipo son los sistemas de consolidación (funcional) de corrupción de élites (redes especializadas). Este tipo de sistemas mantienen una estructura administrativa incipiente, pero con niveles altos de transparencia administrativa y contrapesos poco efectivos. Esto sucede en sistemas municipales cuya comunidad cívica es pasiva, con estructuras de gobiernos unipartidistas, sin pluralidad política. Este tipo de sistemas se definen por tener alta calidad en sus políticas. Son sistemas que, al mantener una estructura administrativa débil, las redes de corrupción se estructuran a nivel político-partidista y en temáticas específicas de las políticas. Estos sistemas buscan no sólo los rendimientos que favorezcan a las redes de corrupción; además, requieren de apoyos ciudadanos que vienen de la satisfacción con las políticas públicas.

Finalmente, el quinto tipo de sistemas son los de incoativos. Este tipo de sistemas evidencian una estructura administrativa semiestructurada, con niveles medios de transparencia administrativa, con baja efectividad de sus contrapesos institucionales. Estos se dan en sistemas municipales que cuentan con estructuras de gobiernos comúnmente bipartidistas, gobiernos en su mayoría de coalición y cuya comunidad cívica es intermitente, movilizada por temáticas o políticas en áreas específicas. Este tipo de sistemas se caracterizan por tener niveles medios en las calidades de sus políticas. Esto debido a que cuentan con una estructura administrativa en camino a su institucionalización y contrapesos que permiten controlar medianamente dicha estructura, por lo que no tienen el control de la totalidad de las acciones gubernamentales generando que las redes de corrupción se estructuren en torno a temáticas o etapas particulares de las políticas en las cuales los tramos de control se pierden.

Aldo Adrián Martínez-Hernández
Investigador posdoctoral en el Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. (CIDE) Región Centro.

Este texto es una síntesis del artículo “Los efectos de la consolidación de la corrupción en las políticas públicas y los tipos de sistemas subnacionales en México”, publicado en la revista Gestión y Políticas Públicas, 33(1), 2024, pp. 69-106

¹ Martínez-Hernández, Aldo A., “Los efectos de la consolidación de la corrupción en las políticas públicas y los tipos de sistemas subnacionales en México”, Revista Gestión y Políticas Públicas, 33(1), 2024, pp. 69-106

² Rose-Ackerman, S., “Corrupción y competencia”, Revista de Ciencia Política, 18(1-2), 2019, pp. 43–51.

³ Meza, C. O. y Pérez-Chiqués, E., “Corruption consolidation in local governments: A grounded analytical framework”, Public Administration, 2020, pp. 1-17.