En política es normal adjudicarse los logros cualesquiera con cierta rapidez; todavía más rápido es cuando se trata de deslindarse de los fallos. Esto incluye a la política en los estados soberanos, a los gobiernos de en medio que ejercen cerca de una cuarta parte del presupuesto federal. Por diseño, las entidades federativas poseen su propia constitución, a imagen y semejanza de la federal. Tienen sus tres poderes y adentro se han diseñado instituciones para fungir como contrapesos del poder público en el nivel subnacional: los sistemas locales anticorrupción, los sistemas de fiscalización, la pluralidad de los congresos locales, el activismo de las organizaciones de la sociedad civil. En teoría, estas instituciones han contribuido a elevar la calidad democrática y a despertar el llamado a cuentas en los estados. Luego, vale la pena hablar de otra: la evaluación de políticas.
Con evaluación de políticas nos referimos a la información que se revela como un insumo crítico para decidir qué hacer después. Se evalúa para conocer qué está ocurriendo con los planes, las políticas, los programas y las intervenciones públicas que los gobiernos despliegan. La evaluación ayuda a decir qué está funcionando, pero, sobre todo, cómo se puede mejorar. Esto importa porque no basta que las políticas se decreten a plumazos para resolver los problemas; más bien, requieren de una buena gestión. Y a menudo, las políticas fallan. Sucede que no es poco, pues descubrir el origen de los fallos, en principio, ayudaría a tomar decisiones para mejorar los resultados que se esperan de las políticas. La evaluación promete jugar su parte en la vida de las democracias para ofrecer alternativas a la maquinaria gubernamental y, de paso, decir verdades necesarias.
La institucionalización de la evaluación en México se entiende por los cambios políticos y sociales que la nación ha transitado. La transformación del sistema político para activar los pesos y contrapesos configuraron el escenario para los procesos evaluativos en el país.1 La evaluación de políticas se ha incorporado al ciclo regular del uso de recursos públicos para informar lo que ocurre con el gasto público, para propiciar el aprendizaje de las organizaciones que implementan las políticas, y para generar un entendimiento de lo que no funciona con la idea de mejorar. Ahora la evaluación es un mandato nacional desde la Constitución, y las entidades federativas lo han asumido también.
El desarrollo institucional de la evaluación en los estados ha estado más bien motivado por los preceptos dictados en el nivel federal. Como las entidades federativas reciben transferencias federales, se generaron arreglos para reclamar a los estados información sobre el uso de esos recursos, incluidas evaluaciones. Naturalmente, los estados respondieron con lo que tenían a la mano. Se promulgaron normas, se crearon instancias de evaluación, se contrataron evaluaciones, se publicaron evaluaciones y se dio seguimiento a las recomendaciones. Recientemente, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Coneval, presentó los resultados del Diagnóstico del Avance en Monitoreo y Evaluación en las Entidades Federativas 2023. Este informe confirma la realización de evaluaciones en los estados, la creación de normas que regulan la evaluación en su territorio, e incluso, la forma en la que se da seguimiento a las recomendaciones que producen las evaluaciones.
A la fecha, prácticamente todos los estados del país han realizado evaluaciones de políticas y programas. Los estados tienen marcos jurídicos variopintos para la evaluación. Unos concentrados en la política social; otros, en la totalidad de intervenciones públicas que un gobierno estatal puede desplegar. Y esta función de evaluación se ha acomodado en diversos diseños institucionales y organizacionales. Algunos estados optaron por coordinar la evaluación desde el centro de gobierno, en las oficinas del gabinete, como en Yucatán. Otros prefirieron insertar la evaluación desde las secretarías de finanzas o de hacienda en el ánimo de perseguir una lógica de asignación de recursos públicos con base en el desempeño de los programas, como en Nuevo León y en el Estado de México. Por su parte, estados como Jalisco y Guanajuato decidieron impulsar la evaluación desde sus instancias de planeación. Hay entidades federativas que fundaron organismos exclusivos para la función de evaluación, como en Morelos, donde un organismo descentralizado de desarrollo social se encarga de la evaluación de la política social. E incluso, con diseños más inusuales, la Ciudad de México y Durango crearon organismos constitucionales autónomos para llevar a cabo evaluaciones bajo el emblema de la autonomía técnica y la independencia de criterio.
Dentro de estos procesos de institucionalización variados, se puede hablar de la capacidad burocrática alrededor de la función de evaluación. Ésta requiere de profesionales que entiendan a detalle la gestión pública para abrir las puertas de los programas a la evaluación. Los funcionarios de la evaluación deben poseer habilidades para negociar qué se evalúa y cómo se evalúa; conocer la reglamentación para contratar evaluadores externos; ser traductores de los hallazgos del evaluador para proponer recomendaciones factibles a las oficinas gubernamentales; y dar seguimiento a esas recomendaciones. Estas capacidades se generan en la práctica, y en alguna medida, los programas de profesionalización y de instrucción de las universidades pueden ayudar a crearlas. Pero de poco sirve si el ciclo del funcionario dura seis años. Ante la ausencia de servicios civiles que prioricen la profesionalización y estabilidad de los trabajadores públicos,2 la función de evaluación al interior de los estados debe redescubrirse e inventarse en cada cambio de administración.
Con todo, los estados siguen enfrentando el desafío de lo que creo es más apremiante. El uso de los resultados de las evaluaciones y su potencial transformador parece algo que ha eludido al sistema de evaluación en México. Con justa razón, pues el proceso de uso no es mecánico y no ha bastado con la mera publicación de los resultados para que una oficina regrese a cambiar lo que venía haciendo mal. Para que una dependencia gubernamental decida sobre la base de la evaluación, en principio, tendría que convencerse de sus beneficios y de las recomendaciones que emanan del proceso. Existen diferentes enfoques para propiciar que esto ocurra. Pero uno que ha predominado es el esquema de los aspectos susceptibles de mejora. Este modelo traduce las recomendaciones de las evaluaciones en acciones concretas que las dependencias deben realizar para mejorar. Algunos estados han sido más exitosos que otros para resolver el dilema de los incentivos orientados a cambiar lo que venía sucediendo con las políticas. Por ejemplo, en Jalisco y Puebla se han implementado sistemas muy exhaustivos de seguimiento y atención de las recomendaciones. Pero, usualmente, la atención de las recomendaciones obedece a lógicas de cumplimiento basadas en entregables concretos. Esta lógica se traduce en trabajo burocrático como la creación de documentos sólo para cumplir con las recomendaciones, alejándose del espíritu reformista o de mejora de la política pública.
Está muy bien publicar y difundir ejercicios evaluativos, pero podría ser insuficiente. Hannah Arendt lo adelantó con su obra: el proceso de pensamiento político para la deliberación pública, el cual se alimenta de la experiencia sostenida, es un camino para democracias más fuertes.3 Bajo esta premisa, la evaluación es una oportunidad para fortalecer la democracia a través del fomento del pensamiento evaluativo que produce una evaluación. Esto significa que el uso de la evaluación para el aprendizaje y la mejora de las intervenciones públicas requiere de un involucramiento experiencial más nítido con los actores de política pública, algo a lo que Michael Patton se refirió como “uso del proceso”.4 Este involucramiento implica una evolución hacia rutinas y dinámicas estables de evaluación dentro de la administración pública que se valoran como ejercicios de honestidad política para mejorar. La tendencia hacia el desarrollo de evaluaciones más orientadas al uso, o incluso, que aprovechan el paradigma constructivista de la evaluación, podría verse más pronto que tarde en las entidades federativas.
Pudiera representar la evaluación un esfuerzo de humildad política, en tanto que los gobernantes y la burocracia detrás del diseño e implementación de las políticas asuman que siempre se puede mejorar. Así alguna vez Daniel Cosío Villegas recitó a sus alumnos: “Es más honrado y más útil saber con lo que se cuenta de jactarse de lo que se posee”.5 Con todo, sin vindicaciones ni fetichismos, creo que la evaluación merece una apuesta en el concierto institucional de los estados para que demuestre acaso algunas de sus virtudes. La construcción de un país mejor también implica calidad democrática en las entidades federativas, y otro poco de comprensión sobre el surtido de versiones de México que se manifiestan en penosas desigualdades regionales. Navegar hacia mejores tierras es una tarea de largo aliento que se compone de muchas actividades; la evaluación de políticas es una más en esa colección. Como tal, no es revolucionaria; pero al menos, sí es puntiaguda para insistir en las áreas de oportunidad de los gobiernos, aunque sea para allanar el camino hacia un mejor país para todos. Es calidad democrática que se alimenta del debate público.
Si hay en el horizonte un consuelo para presenciar, en tiempos de alta polarización política, algún proceso reivindicador del debate público sustancioso, vale la pena seguirle el rastro a lo que sucede con la evaluación, ahora en un rol dinámico y creciente en la política de los estados.
Sergio Humberto Chávez Arreola
Coordinador de la Política de Evaluación del Instituto de Evaluación de Políticas Públicas del Estado de Durango
1 Perez-Yarahuán, G. y Maldonado, C., Panorama de los sistemas nacionales de monitoreo y evaluación en América Latina, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Ciudad de México, 2015
2 Mata, I., “Las burocracias estatales en México: cada vez más grandes, pero poco profesionales”, nexos, 1 de noviembre de 2023
3 Arendt, H., Between Past and Future: Eight Exercises in Political Thought. The Viking Press, Nueva York, 1968
4 Patton, M., “Discovering Process Use”, Evaluation, 4(2). 1998, pp. 225-233
5 Krauze, E., “El credo de Daniel Cosío Villegas”, Reforma, 19 de julio de 1998