El final del siglo XX mexicano estuvo protagonizado por los procesos de democratización y de descentralización. El primero comenzó con una serie de reformas que resultaron en la apertura del sistema político y, consecuentemente, en el incremento de la competencia electoral, primero en los estados y luego en lo nacional. El segundo fue una transición gradual en la que el gobierno federal devolvía atribuciones a los estados y a los gobiernos locales, principalmente en términos administrativos y presupuestales. Sin embargo, hay un tercer proceso que no sólo ocurrió de manera paralela, sino que fue complementario a estas dos grandes transformaciones de nuestro aparato estatal: el desarrollo de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) como un sector independiente y autónomo frente al Estado y a la Iglesia Católica. El vínculo de este tipo de organizaciones con la democracia ha sido más estudiado y puede sintetizarse en que son espacios intermedios, que fomentan la participación política y la socialización necesaria para formar una cultura democrática.
No obstante, la relación que guarda la sociedad civil organizada con la descentralización requiere de una mayor exploración. En la literatura es posible identificar dos requisitos de la descentralización que ayudan a comenzar a entender este vínculo. En primer lugar, Dennis Rondinelli explica que la devolución de las atribuciones desde el gobierno federal a los estados demanda el fortalecimiento de las capacidades técnicas y de gestión de los administradores locales.1 En segundo lugar, Pranab Bardhan argumenta que se trata de una transición que necesita de un fortalecimiento de la estructura de rendición de cuentas de los gobiernos locales. Es decir, debe de haber un cambio en las relaciones de poder dentro de las entidades, así como una mejora de los espacios de participación en los procesos políticos.2 Las primeras fallas del modelo descentralizado aparecieron cuando hubo una incongruencia entre las capacidades reales de las administraciones públicas subnacionales y las tareas encomendadas desde la Federación. En este contexto, las OSC fueron tanto una red de emergencia cuanto una fuerza complementaria a los gobiernos estatales cuando estos se vieron sobrepasados por la realidad. Además de ello, las asociaciones civiles mexicanas se constituyeron como actores que vigilaron a las élites locales y denunciaron las irregularidades.
En esa coyuntura se volvió necesario el trabajo conjunto o, por lo menos, paralelo de las organizaciones civiles y de los gobiernos locales. De igual forma, al estar inmersos en un contexto nacional, se formaron vínculos en el ámbito federal. Un ejemplo es el importante papel que tuvo la Fundación Mexicana para el Desarrollo Rural (FMDR) en la capacitación y asistencia técnica en comunidades campesinas de la mano de autoridades estatales y federales.3 Esto sugiere que el desarrollo del tercer sector incidió en las relaciones intergubernamentales del federalismo mexicano. La sociedad civil comenzó a formar parte de los arreglos informales, prácticos y orientados a resultados que se realizan dentro de un marco formal, jurídico e institucional de las funcionarias y los funcionarios en todos los niveles de gobierno.4 La orientación a la provisión de muchas organizaciones civiles hace posible la formación de estos lazos de colaboración. Además, la Ley Federal de Fomento de Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil de 2004 establece que se tiene que estimular el trabajo conjunto entre el gobierno y las OSC, así como el financiamiento de programas y proyectos de estas organizaciones con recursos públicos.
No obstante, el proyecto descentralizador en el que se sitúa este desarrollo del tercer sector se enfrentó con problemas sustantivos, como la falta de recursos y de capacidades suficientes en las administraciones locales. No obstante, el problema de fondo de la descentralización en nuestro país es uno de perpetuidad institucional. A pesar de que el federalismo está inscrito en nuestro artículo 40 constitucional, el grado de (des)centralización responde más bien al juego político. Es más, las tendencias centrípetas han predominado a lo largo de la mayor parte de nuestra historia y, en la actualidad, avanzamos en esa misma dirección. Desde el sexenio de Enrique Peña Nieto comenzaron los intentos por volver a centralizar algunos aspectos de la vida pública. La actual administración lo ha hecho con aún mayor vigor. Sin embargo, la visión estatista y desarrollista del presidente López Obrador no sólo se basa en centralizar de nuevo lo devuelto a los estados, sino que también se opone a la idea de que actores no estatales participen en tareas que él interpreta que son responsabilidad del Estado o que, mucho peor, sean espacios críticos del actuar gubernamental. El desvanecimiento del modelo descentralizado también afecta a la sociedad civil organizada, ya que comienza con el supuesto de que el gobierno federal es el único actor con la capacidad y la legitimidad suficientes en el juego político-administrativo.
El gobierno actual les ha quitado la legitimidad a las organizaciones de la sociedad civil, ya que, en sus términos, estas asociaciones en realidad no buscan la solución de los problemas sociales, sino que son espacios que responden a los intereses de la oposición y que sólo se beneficiaban de los recursos públicos. Lo anterior justificó su exclusión de los proyectos gubernamentales, incluso a costa de las capacidades y conocimientos que la sociedad civil organizada tiene de las comunidades y grupos de la población con quienes trabaja. Esto se ha visto reflejado en términos materiales por lo menos en cuatro aspectos. Primero, ha habido cambios importantes en los requisitos, así como en la dificultad para conseguir la figura de donataria autorizada, la cual es necesaria para poder recibir donaciones deducibles de impuestos. Segundo, desde que inició el sexenio ha habido una disminución significativa en los recursos que la administración pública federal destina a apoyos, estímulos y subsidios destinados a las OSC. En el caso de los apoyos, estos han caído aproximadamente un 75 % desde 2018. Tercero, el número de acciones de fomento a las asociaciones civiles cayó alrededor de un 20 % entre 2021 y 2022. Finalmente, durante 2023 en el 56 % de los estados no hay registro de ningún tipo de apoyo o programa gubernamental para las OSC, destacan los casos de Chiapas, Oaxaca, Morelos y Guerrero, en los que la mayoría de las asociaciones son asistenciales y orientadas al combate a la pobreza.5
Las acciones anteriores han perjudicado al tercer sector por lo menos parcialmente. Esto se ve reflejado en que el número de nuevas donatarias autorizadas se redujo un 16.8 % entre 2022 y 2023. Además, el 18.9 % de las organizaciones que contaban con esta figura la perdieron. Sin embargo, no sólo es que se haya limitado el de por sí reducido número de OSC que pueden recibir donaciones deducibles de impuestos, sino que el número de asociaciones con Clave Única de Inscripción al Registro Federal de OSC (CLUNI) que están activas ha caído un 66 % desde 2019. Esto refleja que la inscripción al registro —la cual permite poder gestionar los apoyos y estímulos del gobierno— ya no tiene el valor agregado que antes tenía. Sin embargo, estos cambios no se han reflejado en la robustez del sector en términos generales, ya que éste ha seguido creciendo año con año.6 Lo que los datos anteriores sugieren es que ahora las organizaciones de la sociedad civil operan de manera independiente y ajena al Estado. En la discusión de la descentralización y el tercer sector resulta interesante notar que estas organizaciones son mayoritariamente asistenciales y educativas,7 dos áreas de política que han adquirido una mayor importancia en la agenda, así como un mayor carácter centralizado durante esta administración.
En suma, el proyecto de descentralización en México creó un entorno político-administrativo favorable para el surgimiento de la sociedad civil organizada como un sector independiente. Además, las organizaciones de la sociedad civil comenzaron a tener funciones de monitoreo del actuar gubernamental, así como suplir o complementar la provisión de bienes y servicios en los estados. Sin embargo, el modelo descentralizado presentó fallas que aumentaron la tentación de volver a la centralización que ha predominado a lo largo de nuestra historia. La actual administración ha partido del supuesto de que el gobierno federal es el único actor que puede y debe hacerse cargo de los problemas sociales. A partir de una serie de acciones el gobierno ha perjudicado el financiamiento y el apoyo gubernamental que las asociaciones civiles antes recibían, lo cual ha resultado en el comienzo de un distanciamiento entre el sector sin fines de lucro y la esfera pública. No obstante, el número de OSC ha seguido una tendencia a la alta y ha mantenido su enfoque en la asistencia y la educación, dos áreas que están al centro del proyecto de la 4T. Esto deja ver que, al entrar en competencia, las tensiones entre un sector y otro podrán acrecentarse en los siguientes años.
Rodrigo Charvel Peyret
Referencias
Cemefi, Compendio estadístico del sector no lucrativo en México 2023, 2023.
Deil S. Wright, Para entender las relaciones intergubernamentales, México, FCE, 1997.
Dennis A. Rondinelli, “Decentralization and Development”, en International development governance, Routledge, 2017, p. 391 – 404.
Gustavo Verduzco, Organizaciones no lucrativas: visión de su trayectoria en México, México, El Colegio de México/ Centro Mexicano para la Filantropía, 2003.
Pranab Bardhan, “Decentralization of Governance and Development”, Journal of Economic Perspectives, 2002, vol. 16, no. 4, pp. 185 – 205.
1 Dennis A. Rondinelli, “Decentralization and Development, en International development governance, Routledge, 2017, p. 402.
2 Pranab Ba rdhan, “Decentralization of Governance and Development”, Journal of Economic Perspectives, 2002, vol. 16, no. 4, pp. 185 – 205.
3 Gustavo Verduzco, Organizaciones no lucrativas: visión de su trayectoria en México, México, El Colegio de México/ Centro Mexicano para la Filantropía, 2003, pp. 154 – 158.
4 Deil S. Wright, Para entender las relaciones intergubernamentales, México, FCE, 1997, p. 81.
5 Cemefi, Compendio estadístico del sector no lucrativo en México 2023, 2023, pp. 18, 21, 31, 57 – 216.
6 Ibid., pp. 18 – 19, 24.
7 Ibid., pp. 34.
Excelente texto. Me quedarían dos dudas: ¿Los organismos no gubernamentales tienen la obligación de hacer públicos sus donantes?; ¿dónde se pueden ver las fuentes de los estudios de donde obtienen sus datos, o su metodología y datos originales en caso de que sea un estudio propio?