Muchas veces se tiene una visión idealizada de que el municipio puede resolver todos los problemas y retos que enfrenta su población debido a que es el ámbito de gobierno más cercano a la gente y que, por tanto, conoce con detalle las causas de una problemática y puede implementar alternativas de solución. Sin embargo, la realidad es que respecto a la resolución de un problema social se requiere más que el conocimiento de la situación: son necesarios, entre otras cosas, recursos económicos, capacidades y atribuciones claras.
La superación de la pobreza es uno de los problemas más graves que enfrentan los municipios de nuestro país. El reto es de gran magnitud si se toma en cuenta que, según los datos del Coneval 2020, 55.7 millones de mexicanos (43.9 %) se encuentran en situación de pobreza,1 y que, de estos, 10.8 millones (8.5 %) se ubican en pobreza extrema.2 La responsabilidad de responder a este problema se les ha asignado a los tres órdenes de gobierno. De acuerdo con el artículo 9 de la Ley General de Desarrollo Social, la Federación, las entidades federativas y los municipios tienen atribuciones concurrentes relacionadas con el combate a la pobreza. Sin embargo, no se especifican las responsabilidades que debe desempeñar cada uno de ellos y, además, el municipio se encuentra en desventaja respecto a los otros dos ámbitos de gobierno para satisfacer esta atribución.
Ante esta situación es importante preguntarse si el municipio, con las capacidades y recursos económicos con los que cuenta, puede tener una incidencia real en el combate a la pobreza, en este texto se analiza si los cambios en las capacidades municipales financieras, administrativas y de rendición de cuentas han tenido un efecto en los cambios de los niveles de pobreza municipal entre 2010 y 2020 (cambio del porcentaje de pobreza).
A partir de la metodología que elaboró la Auditoría Superior de la Federación en 2015 para medir las capacidades municipales, en este texto replico el Índice de Desarrollo Institucional Municipal. Para llevarlo a cabo se construyeron las bases de datos para cada uno de los indicadores del índice con información de los años 2011 y 2019, utilizando las mismas fuentes de información como el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales (CNGMD) y el Censo de Población y vivienda que elabora el Inegi.
Resultados del análisis
Una primera aproximación a los datos es que entre 2010 y 2020, en 1724 de los 2456 municipios se registró una disminución en la situación de pobreza, mientras que, en contraste, en 715 municipios se incrementó este porcentaje en el mismo periodo. En cuanto a las capacidades municipales en el índice agregado, se tiene un incremento en las capacidades en 1826 municipios de México y una disminución en 613.
Cuadro 1. Número y porcentaje de municipios de acuerdo con el cambio en pobreza y capacidades municipales, 2010-2020
Fuente: elaboración propia con base en la información de la medición multidimensional de la pobreza 2010 y 2020 y del CNGMD-2011-2019.
Al realizar un análisis econométrico3 se observa que, a pesar de estos cambios, no existe un efecto de las capacidades municipales en la variación de las cifras de pobreza; es decir, el aumento de capacidades municipales no necesariamente explica las disminuciones en la situación de pobreza municipal entre 2010 y 2020. Estos resultados pueden estar asociados con cuatro posibles explicaciones. En primer lugar, los municipios se enfrentan a realidades muy distintas entre ellos. Hay heterogeneidad territorial, poblacional, económica, de capacidades y de recursos.4 Por ejemplo, al considerar los municipios con las capacidades más altas,5 estos se caracterizan por tener en promedio cerca de un millón de habitantes, un porcentaje promedio de pobreza de 28.8 % y un índice de rezago social muy bajo. En el otro extremo, los municipios con las capacidades más bajas se caracterizan por tener una población pequeña (19 800 en promedio), un alto porcentaje de pobreza (94.5 % en promedio) y un grado de rezago social muy alto.
Gráfica 1. Comparación de municipios con mayores y menores capacidades, 2020
En segundo lugar, los municipios tienen que lidiar con una sobrecarga normativa respecto de sus atribuciones en diversas leyes federales o estatales que terminan por dejar poca claridad sobre el quehacer municipal.6 Por ejemplo, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), de forma independiente, el municipio debe prestar los servicios públicos urbanos.7 Además, de forma compartida con otros órdenes de gobierno, tiene atribuciones de evaluar los resultados del ejercicio de los recursos públicos (art. 134 CPEUM), participar en el proceso de coordinación fiscal (art. 1 LCF), entre muchas otras atribuciones.
En tercer lugar, prevalecen intervenciones gubernamentales municipales de corto alcance que no necesariamente tienen efectos en el problema de la pobreza. Por ejemplo, de acuerdo con el Inventario de programas y acciones municipales del Coneval, el principal derecho social al que se enfocan las intervenciones municipales es el derecho a la salud, que si bien es uno de los derechos sociales considerados dentro de la medición multidimensional de la pobreza, no llegan a ser intervenciones que tengan una incidencia efectiva en su disminución, sino que se enfocan principalmente en la entrega de bienes o servicios, como donación de medicamentos, consultas psicológicas o rehabilitación física, por mencionar algunos.
Finalmente, la superación de la pobreza debe involucrar la coordinación de los tres órdenes de gobierno,8 sin embargo, la realidad es que existe una fragmentación de la política social.9 Esto es importante debido a que en muchas ocasiones existen esfuerzos duplicados, es decir, intervenciones de los tres ámbitos de gobierno que, en lugar de complementarse, atienden a la misma población y entregan los mismos bienes o servicios ante el mismo problema público. La duplicidad de esfuerzos gubernamentales deja entrever la falta de políticas sociales articuladas que puedan incidir realmente en la disminución de la pobreza.
Entonces, si los municipios no tienen un efecto directo en la disminución de la pobreza, ¿a qué sí están contribuyendo sus capacidades? Como se mencionó al principio de este texto, el municipio tiene la atribución de prestar servicios públicos urbanos. De esta manera, al realizar un modelo econométrico, se observa que un aumento en las capacidades administrativas y financieras sí se refleja en una mayor cobertura en la prestación de los servicios públicos municipales. Entre estos servicios se encuentra la prestación del agua potable, drenaje, mantenimiento de calles y vialidades, entre otros, que en parte inciden en la medición multidimensional de la pobreza en México. Este hallazgo abre nuevas perspectivas sobre cómo se debe entender al municipio y cuál debe ser el papel que debe desempeñar.
Reflexiones finales
Las capacidades de los municipios por sí solas no son suficientes para disminuir la pobreza, pero mejorarlas sí importa. En el caso de la disminución de la pobreza, al ser una atribución concurrente de los tres ámbitos de gobierno, las intervenciones municipales pueden no tener un efecto directo. Esta problemática requiere de la coordinación entre la Federación, los gobiernos estatales y los municipios.
Respecto de las atribuciones exclusivas del municipio, normadas en el artículo 115 de la CPEUM, sí hay un cambio a partir de la mejora de las capacidades. Esto quiere decir que cuando los municipios tienen mejores herramientas para la toma de decisiones, como personal más capacitado, mejor infraestructura y mayores recursos financieros, la cobertura de los servicios públicos municipales aumenta. Esto es relevante porque la prestación del servicio de drenaje y agua potable son componentes de los indicadores que integran la carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda, por lo que, de manera indirecta, el municipio está teniendo un efecto en la disminución de esta carencia social que puede estar contribuyendo a la reducción de la pobreza multidimensional.
De esta manera, es importante hacer una revisión del diseño institucional del municipio que permita fortalecer sus capacidades. Esta revisión debe incluir las atribuciones que se le asignan a este orden de gobierno. Como punto de partida se puede diferenciar el tipo de bien con el que se encuentra asociado: en aquellos bienes que no afectan a los territorios vecinos, debe ser atribución exclusiva municipal, pero en el caso de los bienes que presentan economías de escala con otros territorios, se deben definir mecanismos de coordinación. Y en aquellos bienes que afectan a todos por igual, una alternativa es que sean exclusivos del ámbito federal.10
A partir de estos hallazgos, es fundamental que se lleve a cabo esta revisión para tener más claridad sobre lo que debe y puede hacer el municipio. Quizás valdría la pena considerar que el municipio enfoque sus capacidades y recursos en los problemas más inmediatos que afectan a su población. De esta manera, se podría incluso llegar a valorar el desempeño municipal ya no solo a partir de la cobertura de sus servicios, sino también desde la calidad con la que proporciona los mismos a la ciudadanía.
Cristian Franco Canseco
Estudió la maestría en Economía Aplicada en la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.
1 De acuerdo con la Metodología para medición multidimensional de la pobreza, en México una persona se encuentra en situación de pobreza si su ingreso es inferior a la línea de pobreza por ingresos (tiene un ingreso insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias) y presenta al menos una de las seis carencias sociales (rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación).
2 De acuerdo con la misma metodología antes mencionada, una persona se encuentra en situación de pobreza extrema si su ingreso es inferior a línea de pobreza extrema por ingresos (tiene un ingreso insuficiente para adquirir los bienes que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias) y presenta tres o más carencias sociales. Esta información se encuentra disponible aquí.
3 Para tener más detalle sobre los resultados de los modelos econométricos, se puede consultar: Franco Canseco, C. Efecto de las capacidades municipales en la reducción de la pobreza, 2010-2020, Ciudad de México, México, Tesis para obtener el grado de maestría en Economía Aplicada. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.
4 Cabrero Mendoza, E. “Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de México ¿Un obstáculo para la descentralización fiscal?”, Gestión y Política Pública (XII), 3, 2004, pp. 753-784.
5 De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF) el desempeño y la calidad de un gobierno dependen de sus estructuras y procesos, los cuales determinan sus resultados sociales. En 2015, la ASF elaboró el Índice de Desarrollo Institucional Municipal (IDIM) que considera cuatro capacidades: Capacidad financiera, Capacidad Administrativa, Capacidad de transparencia y rendición de cuentas y la Capacidad en la prestación de servicios públicos. El documento original puede consultarse aquí.
6 Merino Huerta, M. “La profesionalización municipal en México”, Documentos de Trabajo del CIDE, 64, 2006.
7 Los servicios públicos que establece el artículo 115 de la CPEUM son: a) agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) alumbrado público; c) limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) mercados y centrales de abasto; e) panteones; f) rastro; g) calles, parques y jardines y su equipamiento; h) seguridad pública: policía preventiva municipal y tránsito.
8 Cejudo Ramírez, G. M.; Lugo, D. I., y Michel, C. L. Hacia una política social integral. Ciudad de México, CIDE, 2018.
9 Ibíd.
10 Merino Juárez, G. Federalismo Fiscal: Diagnóstico y Propuestas, ITAM, Ciudad de México, 2000.