Los gobiernos divididos y el proceso presupuestario en los estados

En los últimos meses del año, los reflectores suelen concentrarse en la aprobación del presupuesto de egresos. Ya sea a nivel federal o estatal, los medios de comunicación analizan y discuten cuáles son las características del plan propuesto por el Ejecutivo y, en su caso, las negociaciones y conflictos al interior del Legislativo. Asimismo, se difunde información sobre el gasto aprobado, sus diferencias con respecto al año anterior, así como las dependencias que resultaron beneficiadas con más o menos recursos.

Pero más allá de este interés temporal, ¿qué se sabe sobre la interacción entre el poder Ejecutivo y el Legislativo en las fases del proceso presupuestario en los estados? A pesar de que la pluralidad partidista se ha expandido, prevalece una lectura, justificada, que indica que los gobernadores son los soberanos absolutos de sus territorios. Por ejemplo, se ha comentado que desde el año 2000 “los gobernadores han actuado libremente, sin límites en los poderes establecidos y mucho menos en sus propios partidos, y han producido dos tendencias: […] la búsqueda de mayores recursos presupuestales […] la otra […] es que han revivido los grupos locales y los liderazgos caciquiles”.¹ En la misma línea, se ha comentado que los gobernadores “están menos vigilados y es mayor su capacidad de capturar congresos, tribunales, auditorías, órganos electorales y de acceso a la información locales”.² Incluso se considera que la “democracia dio a los gobernadores una autonomía notable, ya que en sus estados suelen controlar casi todo: desde el Congreso local hasta el Poder Judicial, pasando por los órganos supuestamente autónomos como los institutos electorales y las comisiones de derechos humanos”.³

En la interacción Ejecutivo-Legislativo, ¿en verdad los congresos aún son un actor marginal como en los periodos priistas del siglo XX? ¿No causa una diferencia el hecho de que el gobernador no tenga la mayoría absoluta en el congreso? De forma sintética, el argumento sobre los gobiernos divididos establece que cuando el Ejecutivo carece de la mayoría absoluta, enfrentará más dificultades para obtener el apoyo de la oposición. Esto se debe a que los partidos buscan sus propios intereses, lo que en algunos casos puede dar paso al conflicto.⁴ En tal escenario, cada uno busca incidir en la legislación y en las políticas para obtener el reconocimiento de los ciudadanos y su voto futuro. Cabe recordar lo señalado por Juan Linz sobre la legitimidad democrática dual de los sistemas presidenciales: ya que ambos poderes son electos popularmente, cada uno se proclamará como el verdadero representante del pueblo.⁵ Pero cuando el gobernador cuenta con la mayoría, se espera una coordinación libre de conflictos, lo cual puede traducirse en una subordinación del Legislativo al Ejecutivo. ¿Qué indican los datos?

Aquí mostramos una síntesis sobre lo que ocurre en tres fases clave del proceso presupuestario: la aprobación, el ejercicio y la fiscalización.⁶ En la fase de aprobación, el Ejecutivo presenta al congreso su iniciativa de ingresos y gastos para su análisis, revisión, enmienda y aprobación. Con base en el argumento de los gobiernos divididos, se espera que las iniciativas del Ejecutivo presentarán más cambios en este escenario. Para dar cuenta de ello, se compararon los montos de las iniciativas y de los decretos y leyes aprobadas en los 31 estados durante el periodo 2010-2020. Si hay una diferencia, se infiere que el congreso introdujo cambios. Los resultados indican que 31 % de las iniciativas de las leyes de ingresos presentaron enmiendas. Al comparar la actividad entre gobiernos divididos y unificados, se observa que con los primeros se modificaron 38 % de las iniciativas, mientras que en el segundo escenario el monto fue de 23 % (tabla 1). Algo similar ocurre en el caso del presupuesto de egresos: con los gobiernos divididos se enmendaron 40 % y con los unificados 23 %.

Tabla 1. Enmiendas a las iniciativas de ley de ingresos, 2010-2020

Fuente: elaboración propia con base en las iniciativas y las leyes de ingresos de cada estado.
De las 341 observaciones, solo se obtuvo información para 238.

Como el nombre lo indica, la fase del ejercicio consiste en la implementación de los planes de ingresos y gastos aprobados por el congreso. Al respecto, cabe decir que hay una importante diferencia entre lo que se planea y lo que se practica. Por ejemplo, en 2017, los estados recaudaron en promedio 19 % más a lo establecido en las leyes respectivas, lo cual se traduce en un mayor gasto comparado con el presupuesto de egresos (gráfica 1). En esta fase, se espera que en escenarios de gobiernos divididos los congresos tengan incentivos para vigilar las actividades del Ejecutivo, lo cual llevaría a una mejor planeación y, por lo tanto, una menor diferencia entre lo programado y lo implementado. A partir de los datos del periodo 2005-2017, se observó que los gobiernos divididos no afectan esta diferencia en los ingresos ni en los gastos.

Gráfica 1. Porcentaje promedio del gasto adicional ejercido con respecto al gasto presupuestado, 2005-2017

Fuente: elaboración propia con datos de los presupuestos de egresos e Inegi

Una vez que termina el año fiscal respectivo, la fase de fiscalización se encarga de revisar que los recursos se hayan implementado conforme a la legislación aplicable. Los congresos, por medio de sus entidades de fiscalización superior (EFS), se encargan de hacer esta tarea. Ya sea que la oposición en el congreso quiera exhibir las fallas del Ejecutivo o que en verdad esté comprometida con la rendición de cuentas, cuando posee la mayoría tiene la posibilidad de reforzar a su EFS dotándola de recursos suficientes para desempeñar sus tareas. Al revisar el presupuesto de las EFS⁷ en el periodo 2010-2019, se aprecia que hay diferencias importantes entre los estados (gráfica 2). ¿Por qué unas EFS tienen más recursos que otras? Una parte se explica por el efecto del gobierno dividido: en este escenario las EFS tienen un presupuesto mayor en comparación con los gobiernos unificados, en promedio, 8.4 millones de pesos más. Pero, ¿esto garantiza una fiscalización más robusta? Al comparar los informes de resultados de la EFS con mayor (Quintana Roo) y segundo menor presupuesto (Oaxaca), resulta que en el primer caso hubo más auditorías, se detectaron más áreas de riesgo y se elaboraron más propuestas de reforma a las leyes respectivas.

Gráfica 2. Presupuesto promedio per cápita de las EFS, 2010-2019

Fuente: elaboración propia con base en los presupuestos de egresos estatales

En suma, estos datos matizan la idea de la subordinación absoluta de los congresos e incluso el argumento sobre los gobiernos divididos. Los efectos esperados de los gobiernos divididos no son homogéneos, sólo se observan en las fases de aprobación y fiscalización. En la fase de aprobación permiten la inclusión de las visiones de los diferentes partidos que integran al congreso; mientras que en la de fiscalización refuerzan esta actividad de forma indirecta, es decir, otorgando más recursos a sus EFS, lo que parece incidir en una supervisión más detallada. No obstante, en la fase del ejercicio los gobernadores predominan, ya que pueden modificar el presupuesto de forma importante.

¿Son deseables los efectos del gobierno dividido? Aunque la evidencia sugiere una respuesta afirmativa, persiste la discusión. Por ejemplo, algunos consideran que fomentan políticas particularistas, ya que se requiere la cooperación de más actores. Otros señalan que en realidad permiten la activación del sistema de pesos y contrapesos. Sin duda, los gobiernos divididos no son la solución a la concentración del poder en los estados, pero aceitan las facultades del congreso para hacer una relación más dinámica y bidireccional.

José Said Sánchez Martínez
Profesor-investigador, El Colegio de Jalisco

¹ Hernández, R. El centro dividido. La nueva autonomía de los gobernadores, Ciudad de México, El Colegio de México, 2008.

² Casar, M. A. “La sombra de las instituciones”, en ¿Y ahora qué? México ante el 2018, coord. Aguilar Camín, H., Ciudad de México, Debate, 2017, pp. 23-33.

³ Elizondo, C. Con dinero y sin dinero… Nuestro ineficaz, precario e injusto equilibrio fiscal, Ciudad de México, Debate, 2012.

⁴ Cox G., y Kernell, S. “Introduction: Governing a Divided Era”, en The Politics of Divided Government, ed. Gary Cox y Samuel Kernell, Boulder, Westview Press, 1991, pp. 1-10; Fiorina, M. Divided government, Needham Heights, Allyn & Bacon, 1996; James L. Sundquist, “Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States”, Political Science Quarterly 103, núm. 4, 1988, pp. 613-35.

⁵ Linz, J. “Democracia presidencial o parlamentaria. ¿Qué diferencias implican?”, en La crisis del presidencialismo. El caso de América Latina, ed. Juan Linz y Arturo Valenzuela, Madrid, Alianza, 1998, pp. 25-143.

⁶ Los datos presentados provienen del libro Cómo los gobiernos divididos afectan la relación Ejecutivo-Legislativo en el proceso presupuestario subnacional en México, El Colegio de Jalisco.

⁷ Se excluyeron los casos de Baja California Sur, Estado de México y Michoacán debido a la poca información disponible.