La entrega anterior abordó el problema de la planeación centralizada y cómo ésta parece convivir con el enfoque de políticas públicas. Esta planeación supuestamente democrática tiene mucho de planeación y nada de democrática. La desmitificación de la planeación en los gobiernos de los estados y municipios da la ocasión para ofrecer una alternativa que pretenda revitalizar la planeación. Se afirmó que no es tanto que la planeación no sirva, sino que su hechura actual es la que luce inadecuada. Pero cambiar este paradigma requiere de nuevos dispositivos, reformas legislativas y cambios en los procesos y rutinas de la gestión pública subnacional. No es un asunto trivial pues implica cambios del nivel institucional, organizacional e incluso individual sobre la forma de entender el contexto. Se trata de pensar en esquemas de incentivos que guíen el comportamiento de los funcionarios, y propiciar una burocracia que quiera aprender.
Como alternativa, se propone que la planeación del desarrollo tradicional evolucione a un proceso más cercano a la planeación estratégica, una que motive la reflexión sobre el cambio esperado a partir de la intervención pública. Este proceso estratégico tiene el potencial de propiciar un pensamiento alrededor del acceso y el resultado de las políticas que se tiene en el ciudadano, en términos de valor público.1 Pensamos que se gobierna porque se está a disgusto del estado actual de los asuntos públicos; un buen gobierno asume su responsabilidad histórica para mejorar o mantener algún estado de las cosas.
Una alternativa revitalizadora
El trazado de la estrategia empieza por el cuestionamiento propio de la misión. Se trata de responder a preguntas como ¿por qué existimos?, ¿qué ofrecemos como Estado a la sociedad? En esta definición estratégica se incluye la formalización de los valores y demás factores críticos de la burocracia: ¿qué patrones de conducta guían la actuación de los funcionarios públicos?, ¿cuáles son las competencias clave que garantizan el logro de los propósitos del gobierno? Pero esto reviste una dificultad en el contexto del federalismo. Saber qué le toca a cada nivel de gobierno ha originado múltiples discusiones en el ámbito de las agendas públicas en los estados y municipios.
Por un lado, la oferta institucional de políticas se diseña usualmente en el nivel federal, para que los estados y municipios las implementen mediante transferencias del gasto federalizado y una delimitación de responsabilidades, a veces clara, otras no tanto. Por otro lado, la oportunidad para la implementación de políticas propias en el nivel estatal y municipal depende del espacio fiscal con el que cuentan.2 Por ello, parece evidente reflexionar y replantear el enfoque de las responsabilidades y las relaciones intergubernamentales. En tanto los estados y municipios conozcan y asuman sus responsabilidades y facultades exclusivas, la determinación introspectiva de la razón de ser de los gobiernos estatales y municipales facilitaría la delimitación de la visión. Ello implica avanzar en las capacidades de los funcionarios; habilidades no sólo vinculadas con la gestión pública, sino también en términos de lo que se espera de un gobierno moderno. Uno que aprovecha los avances tecnológicos para acercarse a la sociedad, para innovar en las intervenciones públicas, para procurar mejores resultados de valor público a la sociedad. Pero la brecha institucional de capacidades en los estados y municipios no parece estar en la agenda de los gobiernos, aun cuando los problemas de la colectividad se están volviendo más complejos de resolver.
La visión estratégica así definida debe permitir una clarificación y operativización de las prioridades en los temas y asuntos públicos: ¿cuáles son los grandes temas que guiarán al gobierno estatal o municipal en los próximos años?, ¿en qué objetivos se concentrará la administración? Se volvió trivial el hecho de que la planeación tradicional haya insistido en abarcar todos los temas de desarrollo. Cuando todo es prioritario, nada lo es realmente. Ahora bien, esta concepción de prioridades permite al gobierno revelar sus preferencias de política pública generales y no tan detalladas; es decir, en un amplio nivel de abstracción.3 Todo esto implica que los gobiernos de los estados y municipios comiencen a reflexionar en un enfoque más parecido al análisis de políticas públicas y orientado a los resultados. Toda política de calidad pretende resolver un problema reconocido por la colectividad. El diseño de políticas debe acompañarse del uso de la evidencia, de las mejores pruebas disponibles. Pero el desafío que prevalece es cómo lograr el fortalecimiento de la formulación de políticas a lo largo de la función pública en los estados y municipios de México. Las capacidades diagnósticas son positivas, pero sólo tienen sentido y utilidad en tanto sus marcos argumentativos propician la discusión de los problemas que vale la pena atender.
En esta etapa, los arreglos de gobernanza colaborativa4 pueden resultar fructíferos a la causa de la visión. Como los gobiernos ya no son entes monolíticos que deciden unilateralmente sobre la forma de atender los asuntos públicos, el pluralismo de actores, dentro de un sistema de pesos y contrapesos, puede jugar su parte para negociar y orientar la estrategia hacia la atención de los asuntos colectivos. Para los gobiernos subnacionales, no se trata de preguntarle a los ciudadanos qué quieren o cuáles son sus problemas, como sí se ha insistido en la lógica tradicional de la planeación. Las consultas, las encuestas, las votaciones sólo sirven para justificar lo que en una oficina se decide; eso no es gestión, ni mucho menos, es colaborativa ni democrática. El marco jurídico de los estados que insiste en la planeación democrática debe cambiar los incentivos sobre cómo se realiza la reflexión estratégica, y avanzar hacia la creación de espacios de deliberación y de negociación más significativos. Estos espacios deben permitir a la diversidad de actores, a los legisladores de los congresos estatales, los regidores en los ayuntamientos, los medios de comunicación y a la sociedad civil organizada a acceder a una arena pareja en donde exista una probabilidad razonable de que sus puntos de vista pueden ser tomados en cuenta. Se trata de una arena en donde se tienen posibilidades reales de incidir en la configuración de los problemas que vale la pena atender y cómo se pretenden abordar desde las políticas. Así se ven los gobiernos responsivos y democráticos: atentos a las necesidades eternamente cambiantes de la población y dispuestos a darle voz al resto de los actores.
A partir de esta concepción, conviene entonces trazar trayectorias de implementación que orienten, en cierto grado, la selección de las alternativas de política pública: ¿qué caminos o acciones va a desarrollar el gobierno para lograr los objetivos estratégicos?5 Esta alternativa establece la posibilidad de pensar en los gobiernos como unos que solucionan los problemas de la sociedad. La trayectoria de implementación plantea dilucidar la manera en la que el ciudadano accede a los servicios públicos, sobre cómo los programas sociales ayudan a garantizar el acceso efectivo a los derechos sociales. Este pensamiento pretende moverse de una cadena vertical de decisiones en la que se ve a la población como beneficiarios, a un sistema de entrega de servicios que pretende solucionar los problemas complejos desde las dimensiones políticas y cognitivas que implica su definición.6 No se trata del programa estatal de empleo, sino de que quien egrese de la educación superior tenga oportunidades para acceder a un empleo remunerado. No se trata del programa de pavimentación en el municipio, sino que sus habitantes transiten con calma, seguridad y a tiempo a su destino. Pensar en términos de resultados ayuda a trazar las posibles alternativas de solución. Pensar en la trayectoria ayuda a delimitar los hitos que deben suceder para alcanzar los resultados. Más aún: asumir este enfoque implica reconocer a la incertidumbre del contexto como perenne. No se puede anticipar todo, no se puede conocer todo. La habilidad de los gerentes de los programas para ajustar el rumbo, conforme el contexto cambia, permite generar credibilidad a un gobierno que se asume más responsivo de las exigencias de la sociedad. Caso contrario, el gobierno por planes pretende basar sus decisiones en objetivos escritos en piedra, aunque la realidad haya cambiado.
Para ello, en los estados y municipios se debe propiciar una mayor estabilidad en el entorno de las políticas públicas. Los cambios repentinos de prioridades menoscaban la continuidad de políticas razonables para la solución de problemas públicos e impide el trazado de rutas y trayectorias para el logro de los objetivos. En los estados y municipios, la rotación de funcionarios y la ausencia de actores que provoquen estabilidad afecta la manera en el que las políticas se configuran. Esta inestabilidad es más evidente en el ámbito municipal. La tentación política para borrar todo lo que oliera a la administración anterior es alta; equivale a gastar recursos varios en repensar nuevas estrategias, a meditar en programas que ayuden a la siguiente elección y a inventar carretes de hilos negros en la solución de problemas, algunos recurrentes y otros nuevos.
Más adelante en la ruta de gestión estratégica es importante delimitar los dispositivos que permitan identificar si se está avanzando en la trayectoria, si los hitos están sucediendo; si no, ¿qué opciones y cursos de acción existen para corregir el rumbo para seguir garantizando el servicio al ciudadano? Por ello, es importante responder a la pregunta: ¿cómo vamos a medir el logro de los resultados comprometidos?, ¿qué información debe generarse para guiar la toma de decisiones? Con esto, decimos que la información de desempeño debe servir para identificar y corregir a tiempo. Los estados y municipios deben avanzar en la creación de capacidades en la generación y en el uso de información del desempeño. Se requiere cambiar el esquema de incentivos para propiciar que la generación de información no sea una carga adicional al funcionario; ni que su uso esté orientado para justificar o simular decisiones.7 La experiencia nos ha dicho que el mero cumplimiento normativo en el escenario de diferentes reformas administrativas tiende al abandono si no existe estabilidad ni creación de capacidades institucionales y organizacionales alrededor. En los estados y municipios debe insistirse en la evaluación de políticas y programas. Deben generarse los dispositivos institucionales para favorecer un entorno evaluativo independiente. Cuando las evaluaciones se realizan al interior de los gobiernos, cualquier hallazgo o recomendación corre el riesgo de realizarse a modo y utilizarse para perpetuar prácticas irregulares. La evaluación independiente tiene el potencial de convertirse en una herramienta democrática para decirle a los gobiernos lo que funciona pero, sobre todo, cómo se puede mejorar. Un gobierno que pretende crear valor asume su responsabilidad de ajustar cuando haya que hacerlo, y se asume abierto a la evaluación como símbolo de humildad en lo que hace.8
Luego, la delimitación de prioridades que pretende la planeación estratégica debe acompañarse de una definición de responsabilidades. Es decir, ¿quién es responsable de ajustar cuando no se está en la trayectoria deseada?, ¿a quién hay que llamar a cuentas cuando el rumbo no se ajusta y los resultados no se alcanzan? Esta definición de responsabilidades permite acotar la discrecionalidad sobre las actuaciones de la burocracia. Y bajo arreglos de gobernanza colaborativa, la sociedad puede jugar un rol más activo en las decisiones públicas para ajustar lo necesario. Con esto, se pretende que las acciones de los funcionarios y la manera en cómo gestionan e implementan las políticas estén vinculadas de una manera más explícita con los compromisos gubernamentales, en lugar de pretensiones individuales y departamentales. Para ello, se requiere una relativa estabilidad y una mayor institucionalización en la burocracia subnacional. Los cambios constantes de funcionarios y de los arreglos institucionales para discutir los asuntos públicos dificultan la posibilidad de dar seguimiento a las políticas en los estados y municipios.
Reflexiones finales
Debe verse a la planeación bien realizada como un proceso continuo de la gestión. En ésta, los objetivos estratégicos están integrados en las decisiones de asignación de recursos varios, como los financieros y humanos. Un proceso bien hecho implica la definición de responsables que traducen la estrategia en la operación. La atención de los asuntos públicos prioritarios requiere de coordinación y negociación constante, de arreglos políticos y administrativos más estrechos y de una relativa estabilidad en el régimen de políticas.9 Estos se tratan y gestionan mejor en entornos institucionales que fomenten la verdadera inclusión de actores dentro y fuera del gobierno, liderados por una figura que facilite la construcción de compromisos, confianza y entendimiento de los problemas de la acción colectiva y de los asuntos públicos.
En realidad, el pensamiento que planteamos debe ser visto como un proceso; no existe un punto único del tiempo en el que los objetivos se construyen y definen de una sola vez. La planeación, como proceso estratégico, requiere de la continua gestión alrededor de la ejecución y la adecuación permanente y continua de las estrategias, las cuales guían, a su vez, el proceso de políticas públicas. A lo largo de esta construcción estratégica, convivir con la incertidumbre y abrazarla como perenne permite ver a la planeación en su justa medida. Asumir la incertidumbre del contexto da ocasión a la configuración de mecanismos más eficaces que retroalimenten a las políticas públicas cuando los objetivos superiores de la planeación se modifiquen.10 En palabras de Drucker,11 las metas de calidad de los gobiernos son variables; no son el destino, son la dirección. Las metas no pueden ser órdenes de mando, son más bien compromisos. Éstas no determinan el futuro, sino son los mecanismos que permiten movilizar recursos y energías de la organización para construir el futuro.
Los gobiernos que están iniciando su mandato tienen la oportunidad de comenzar con un buen paso, de avanzar hacia un pensamiento más estratégico y a lo largo de un proceso; no en función de un plazo limitado que culmina en un evento que presenta un documento de planeación a la sociedad. No se sugiere violar las constituciones o las leyes de planeación para no publicar nada. Sí se recomienda planear, no para el documento, sino para la construcción de procesos significativos de deliberación sobre lo que será verdaderamente prioritario para la administración; se trata de gestionar los riesgos del contexto, de ir ajustando y aprendiendo sobre la marcha. Pero para ello, se requiere de una burocracia que quiera aprender y, como afirma Thoenig,12 tal vez este sea actualmente el desafío más importante de la función pública en los estados y municipios de México.
Sergio Humberto Chávez Arreola
Coordinador de la Política de Evaluación del Instituto de Evaluación de Políticas Públicas del Estado de Durango y estudiante de la Maestría en Gestión Pública del CIDE
Francisco Antonio Vázquez Sandoval
Consejero Propietario del Instituto de Evaluación de Políticas Públicas del Estado de Durango
1 Ver más en Moore, M. Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge, Harvard University Press, 1995.
2 Espacio fiscal se refiere al dinero disponible después de garantizar el pago de los gastos ineludibles como la nómina burocrática, el pago de la deuda y el pago de pensiones en los estados.
3 Howlett, M. “What is policy design? Key definitions and concepts in the study of policy design”, Designing public policies: Principles and instruments, Routledge, Taylor & Francis Group, 2019.
4 Ver más en Ansell, C. y Gash, A. “Collaborative Governance in Theory and Practice”, Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 2008, pp. 543–571.
5 Rojas, F., “Desarrollo institucional y gestión del cambio para evaluación efectiva y de calidad. Seminario de Buenas Prácticas de Monitoreo y Evaluación en las Entidades Federativas”, Ciudad de México, Coneval, ,017.
6 Meza, O. y Ojeda, G. ¿Qué tan preparados están los países para atender problemas perversos? Un análisis internacional de políticas de drogas, Documento de Trabajo núm. 30, Aguascalientes, CIDE, 2018.
7 Moynihan, D., y Pandey, S. “The Big Questions for Performance Management: Why Do Managers Use Performance Information?”, Journal of Public Administration Research and Theory, 20(4), 2010, pp. 849–866.
8 Chelimsky, E., “Los propósitos de la evaluación en una sociedad democrática”, en Antología sobre evaluación de impacto. Conceptos y debates sobre causalidad, rigor y validez, Maldonado Trujillo, C., y Pérez Yarahuán, G. (comps.), CIDE/CLEAR LAC, México, 2015, pp. 203-525.
9 Cejudo, G., Dussauge, M. y Pardo, M. “Los desafíos persistentes en la implementación de políticas públicas en México”, Variaciones de implementación, Ciudad de México, CIDE, 2019.
10 Cejudo, G. “Análisis de políticas públicas en el gobierno federal mexicano”, en El análisis de las políticas públicas en México, Méndez, J. y Dussauge, M. (Eds.), El Colegio de México y CIDE, 2020.
11 Drucker, P. Classic Drucker: Essential Wisdom of Peter Drucker from the Pages of Harvard Business Review, Harvard Business Review Book, 2006.
12 Thoenig, J. “Evaluation as Usable Knowledge for Public Management Reforms”, Evaluation, 6(2), 2000, pp. 217-229.