En su vida cotidiana, las personas prefieren el orden al desorden, la eficiencia al desperdicio, y la capacidad de controlar sus vidas a simplemente ser arrastradas por los acontecimientos. En el espacio público, de manera similar, desean ser capaces colectivamente de controlar o al menos incidir en los procesos que determinan las condiciones de la vida en común; desean definir fines y actuar de manera eficiente y eficaz para hacerlos realidad. La pulsión por lograr mayores grados de racionalidad social, política, económica o ambiental en el desarrollo está en el fondo de las discusiones políticas, en las luchas de diferentes sectores sociales, y en los procesos de toma de decisiones.
A principios de este siglo presenciamos un renacimiento de la planificación como una función central de las instituciones públicas, en particular en los gobiernos subnacionales alrededor del mundo. El reporte “La institucionalización de la planeación estratégica territorial: experiencias en los gobiernos subnacionales mexicanos”, de reciente publicación, presenta algunos casos de planificación estratégica territorial que se caracterizan por ejemplificar la aplicación de los elementos mencionados. En esta dirección, se entiende que la planeación requiere de esfuerzos de gobernanza para asegurar la coordinación o la transversalidad horizontal, y para establecer mecanismos de vinculación entre gobiernos, sociedad civil, academia y sector privado para cocrear y corresponsabilizarse de las políticas de desarrollo sostenible. De igual manera, al interior de las instituciones públicas se requieren mecanismos que aseguren que las acciones decididas se adapten adecuadamente a las circunstancias de cada localidad, colonia o barrio.1 El reto consiste en lograr una participación informada que ofrezca oportunidades reales de incidencia a las personas y que fomente la consideración adecuada de la información relevante, al tiempo que permita sistematizar las contribuciones para que sean útiles en la toma de decisiones. Se trata, por tanto, de articular un modelo de la localidad o región que permita su posicionamiento y al hacerlo logre mayores niveles de bienestar de forma sostenible para sus habitantes. Alcanzar esto no es sencillo e implica establecer modelos organizativos y de alianzas sociales que equilibren la experticia técnica, la generación y el análisis de información, con la pluralidad de visiones alrededor de los problemas del desarrollo por medio de espacios deliberativos, interactivos, que resulten en una corresponsabilidad en el logro de los objetivos.
Nuevas direcciones en la planeación estratégica territorial
Por planeación estratégica territorial entendemos aquellos procesos que pretenden construir una visión de futuro y definir objetivos y acciones para mejorar las condiciones de vida de la población que existe o convive en un espacio físico determinado, teniendo en cuenta la complejidad de los entornos en que se opera. Este enfoque resulta de creciente relevancia dado que, alrededor del mundo, los gobiernos subnacionales han expandido su ámbito de acción más allá de la tradicional provisión de servicios públicos. Existen diferentes experiencias en América Latina y en México, que hacen énfasis en uno u otro aspecto. En el caso de México, si bien la creación del Sistema Nacional de Planificación Democrática durante el sexenio de Miguel de la Madrid tuvo como consecuencia un entramado institucional nacional y subnacional para la planificación del desarrollo, éste ha sido criticado por inflexible, con una operación deficiente y más de carácter formal. A partir de la década de 1990 se han llevado adelante esfuerzos de planeación estratégica municipales, regionales y estatales; posteriormente, comenzaron a aparecer institutos de planeación en diferentes partes del país. A nivel municipal, destacan los institutos de planeación de Aguascalientes, Ciudad Juárez, León, Puebla y Querétaro.
Con respecto a aquellos de carácter estatal, el Instituto de Planeación, Estadística y Geografía del Estado de Guanajuato (Iplaneg) se creó en 2007 con el objetivo de coordinar la planeación del desarrollo del estado, establecer mecanismos de participación social en dicha planeación, asesorar a las instancias municipales en el desarrollo de sus instrumentos de planeación e identificar proyectos y estrategias para la competitividad. En este sentido, el Iplaneg busca articular la generación de información estadística, los procesos de elaboración de planes y programas, el seguimiento a los mismos y la participación ciudadana, de manera que se logren niveles superiores de racionalidad entre ambas. El Iplaneg desarrolla sus actividades a partir de cinco macroprocesos relacionados con los siguientes temas: Información, Participación Social, Planeación Estatal, Planeación Territorial y Monitoreo y Evaluación; y tiene la responsabilidad de elaborar los siguientes tres instrumentos de planeación: el Plan Estatal de Desarrollo, que corresponde al estudio de gran visión a 25 años, y que debe de actualizarse cada seis años, en el quinto año de gobierno; el Programa de Gobierno, que corresponde a cada período gubernamental; y el Programa Estatal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial. Destaca que el Instituto tiene una forma de gobernanza que involucra a diversos actores sociales.
Otro modelo es el de la Secretaría de Planeación y Participación Ciudadana de Jalisco. En este caso, la planeación adquiere mayor peso político en la estructura del Poder Ejecutivo con una instancia que coordina la elaboración de los planes y programas combinados con la atribución de coordinar y determinar el diseño y la aplicación de la medición y evaluación de las políticas públicas del estado. Sus atribuciones ponen énfasis en los aspectos técnicos de seguimiento y evaluación de políticas, pero consideran la participación social en esas tareas. La combinación en la práctica de todos estos elementos se vio reflejada en el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo de Jalisco durante 2013, cuya consulta con la ciudadanía tuvo tres etapas. La primera fue la identificación y el análisis de problemáticas, que consistió en el análisis de los planes y los documentos oficiales de origen local, estatal, nacional e internacional para conocer los problemas de la región. La segunda, de manera simultánea, fue la revisión documental de materiales no oficiales, provenientes del sector académico o la sociedad civil, para identificar los problemas de la región. Finalmente, con la información obtenida, se realizó la tercera fase: el diseño de los instrumentos de consulta. Los instrumentos de consulta varían de acuerdo al público al que se dirijan, y pueden ser mesas sectoriales, foros regionales, encuestas ciudadanas, entrevistas con líderes, grupos especiales, cuestionarios en línea, urnas electrónicas o talleres intergubernamentales.
Finalmente, otro caso interesante es el del Consejo para la Planeación Estratégica de Nuevo León (CONL), establecido por ley en 2014 pero que surgió de los esfuerzos de colaboración público y privado para la atención a las consecuencias del huracán Alex. Sus funciones son elaborar el Plan Estratégico del estado, establecer los indicadores para dar seguimiento a su implementación, promover el diálogo entre los gobiernos, empresas, organizaciones de la organización civil e instituciones educativas, entre otras. El CONL está constituido por una Presidencia, una Presidencia Ejecutiva (ejercida por un ciudadano), seis consejeros ciudadanos (que, a su vez, presiden las comisiones de trabajo), un representante del Congreso del estado, el presidente del Tribunal Superior de Justicia del estado, tres rectores de universidades de Nuevo León, y los titulares de la Secretaría General de Gobierno y de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. Las personas consejeras son designadas por el gobernador y permanecen en su función durante seis años. El esquema de planeación estratégica también es interesante ya que el Plan Estratégico debe actualizarse al terminar el tercer año de gobierno. La última actualización, realizada entre 2019 y 2021, inició con la elaboración de diagnósticos temáticos que nutrieron los debates en 32 mesas de trabajo, con la participación de más de 600 personas, de diferentes sectores y organizaciones. Se contó con representantes de instituciones públicas (37 %), organizaciones de la sociedad civil (31 %), iniciativa privada (10 %) y académicos (22 %), de los cuales 47.5 % fueron mujeres y 52.5 % hombres.2 Esta experiencia, que buscó siempre la diversidad y un balance entre información confiable, enfoques técnicos rigurosos y una amplia y diversa participación fue merecedora del Premio al Servicio Público 2021 otorgado por la Organización de las Naciones Unidas.
Desde una perspectiva regional, en Guadalajara se estableció el Instituto Metropolitano de Planeación (Imeplan) como un organismo público descentralizado intermunicipal, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones. Promueve la gestión metropolitana a través de la evaluación en la provisión de los servicios públicos y funciones municipales en el área metropolitana de Guadalajara. Se trata de una instancia técnica que colabora con otras, como la Junta de Coordinación Metropolitana, el Instituto Metropolitano de Planeación, el Consejo Ciudadano Metropolitano y el Consejo Consultivo de Planeación Metropolitana. Este último Consejo está integrado por habitantes de la zona metropolitana. Así, además de las unidades de Planeación y Programación, de Evaluación y Seguimiento, el Imeplan cuenta con una Unidad de Concertación Social que tiene como fin “emplear tecnologías de la información y comunicación, a fin de fomentar la cohesión social y el involucramiento ciudadano derivadas de las funciones del Instituto” y “fomentar proyectos que promuevan acuerdos de colaboración, coordinación, concertación y de enlace institucional con diversos organismos públicos, privados y organizaciones sociales con relación a la coordinación metropolitana, en coordinación con las demás dependencias del Instituto”.
Cabe destacar algunas características comunes de las instituciones de planeación subnacionales y locales mexicanas revisadas. En primer lugar, hay un interés generalizado por incluir la participación ciudadana en la planeación. La forma de hacerlo es mediante la integración de representantes ciudadanos en los consejos u órganos colegiados responsables de la planeación, así como en el proceso de elaboración de los planes y los programas, fundamentalmente mediante el mecanismo tradicional de la consulta pública. En ocasiones, como en el caso del Iplaneg y el Implan de León, Guanajuato, la Presidencia de los órganos colegiados es ciudadana.
Con respecto a la inclusión en los órganos deliberativos, se nota, por una parte, que estas instancias frecuentemente cuentan con una presencia mayoritaria de representantes de las instituciones públicas, lo que pone límites claros a la incidencia que la ciudadanía pueda tener. Existen, sin embargo, casos como el Instituto en León, el de Guanajuato, el Consejo Nuevo León y el Instituto de la Ciudad de Querétaro, donde la presencia ciudadana es predominante, y también su grado de activismo, por lo que se han vuelto instancias de representación más amplias y eficaces (a pesar de que suele existir un sesgo en tanto se pone énfasis en la representación de intereses empresariales). El texto referido anteriormente también incluye experiencias exitosas completamente ciudadanas, particularmente en el ámbito del fomento económico.
Por otra parte, si bien la participación en la elaboración de los planes está considerada en todos los casos, tiende a enmarcarse en mecanismos tradicionales (foros de consulta) sin avanzar en mecanismos más dinámicos y que aseguren verdaderos procesos de cocreación e innovación. Tampoco suele considerarse, como sí se hace en algunos casos internacionales, el asegurar la activación ciudadana durante la planeación, la implementación y la evaluación de los planes y los programas.
La experiencia del Laboratorio Nacional de Políticas Públicas
El Laboratorio Nacional de Políticas Públicas, alojado en el Centro de Investigación y Docencia Económicas, ha acompañado varios procesos de planeación territorial en los últimos años. Gracias a ello ha podido desarrollar metodologías y conocer diferentes contextos regionales en el país, lo que ha permitido identificar retos y oportunidades que existen en la materia. El reporte “La institucionalización de la planeación estratégica territorial: experiencias en los gobiernos subnacionales mexicanos” da cuenta detallada de estas experiencias. Aquí sólo mencionaremos algunos aspectos clave a considerar en el diseño de sistemas y metodología de planificación con participación de los actores sociales.
Contexto
Ubicar el problema en el entorno local y contemplar los escenarios de futuro. Un aspecto que con frecuencia se obvia es que las circunstancias de un territorio son particulares y específicas, por lo que deben considerarse con cuidado. En este sentido, el conocimiento y experiencia de los actores locales es de suma importancia. También lo es que las personas participantes cuenten con un piso común de información que permita enriquecer sus intercambios.
Proceso
Contar con una metodología sólida: un error frecuente de los procesos de planeación participativa es no contar con una metodología que permita a las personas saber sobre qué o por qué se está debatiendo sobre un tema, así como para asegurar que haya orden, oportunidad de hablar y de escuchar, y también que se llegue a una postura grupal o conclusión. Los foros donde típicamente todo el mundo habla de lo que quiere, sin orden y sin técnicas que permitan identificar las convergencias, suelen ser poco productivos y desmotivadores. Es necesario establecer un diálogo sincero, basado en la horizontalidad, orientado al aprendizaje colectivo y contribuir a construir diagnósticos y propuestas de acción de manera colaborativa. En este sentido, resultan útiles diversas herramientas informáticas que permitan capturar, visualizar y priorizar los datos generados durante las sesiones de diálogo. Métodos como los diagramas de agravamiento, el árbol de problemas y técnicas como la de Grupo Nominal también resultan útiles.
Contenido
Promover una participación ciudadana activa y balanceada: como ya se mencionó, la participación en la planeación territorial es vista con recelo por muchos gobernantes y se realiza en ejercicios esporádicos y de pocas consecuencias. Esto no sólo limita el aprovechamiento de la inteligencia social para encontrar soluciones a los problemas públicos, sino que termina generando un círculo vicioso de desconfianza y desmotivación entre la ciudadanía. Es necesario que la participación sea activa y significativa, con un balance adecuado de los actores sociales, económicos, políticos, regionales, etc., de manera que se cuente con una amplia variedad de puntos de vista durante el proceso. Esto requiere generar capacidades en la población para participar, de manera que puedan aportar al diseño pero también a la implementación o coproducción de soluciones.
Implementación
Establecer un buen marco institucional para dar seguimiento al plan. El marco institucional debe especificar con claridad los mandatos y establecer los mecanismos apropiados de trabajo, las responsabilidades y las limitaciones. Es esencial también que el vehículo pueda sostenerse más allá de los cambios políticos o de gobierno.
Frente a los retos complejos del desarrollo económico y social, la visión territorial resulta cada vez más relevante porque es allí, en las regiones y localidades, donde las personas y las comunidades viven los problemas, donde se entrelazan las causas y los efectos. Por ello ha resurgido el tema de la planeación estratégica territorial como un enfoque orientado a dar más eficacia y eficiencia a la acción pública, además de asegurar que las decisiones cuenten con la legitimidad y colaboración de la sociedad. Es claro que ésta continuará creciendo y se realizará con cada vez mayor participación ciudadana y mejores tecnologías. La apertura democrática, el ascenso al poder de gobiernos más abiertos a escuchar a los ciudadanos y una sociedad que demanda participar activamente en procesos de desarrollo local, contribuirán a este fin.
Ernesto Velasco
Grupo de Investigación de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas, GIGAPP
Eduardo Sojo
Laboratorio Nacional de Políticas Públicas (LNPP)
Referencias
Albrechts, L., “Bridge the gap: From spatial planning to strategic projects”, European planning studies, 14(10), 2006, pp. 1487-1500
Boyne, G. A., y Chen, A. A., “Performance targets and public service improvement”, Journal of public administration research and theory, 17(3), 2007, pp. 455-477
Blanco, I., y Gomà, R.“Proximidad y participación: marco conceptual y presentación de experiencias”, en Gobiernos locales y redes participativas, Blanco, I., y Gomà, R. (coords.), Madrid, Ariel, 2022, pp. 21-42.
Iracheta Cenecorta, A. “Estrategia de participación social en la planeación urbana como vía de cohesión social” en El Buen Gobierno 2.0: la Gobernanza Democrática Territorial. Ciudades y regiones por una cohesión social y una democracia de calidad, Pascual Esteve J. M., y Godàs O. Perez X. (coords.), Valencia, Tirant Lo Blanch, 2010, pp. 207-231.
1 Galíndez Hernández, C., “Consideraciones sobre la inteligencia colectiva estratégica”, en Repensando lo público: estado, políticas públicas y gobernanza, Gómez Álvarez, D., y Maldonado, C. (coords.), Ciudad de México, Siglo XXI – Escuela de Administración Pública de la Ciudad de México, 2022.
2 Fraga, Galindez, Hierro y Velasco, en prensa.