Descentralización impositiva en México: ¿por qué los ayuntamientos no son eficientes al recaudar?
Por su cercanía con las experiencias y demandas locales, los gobiernos municipales son la primera línea de provisión de bienes y servicios para las personas.1 En otras palabras, su funcionamiento condiciona directamente el bienestar local.2 Bajo este entendido, durante los años ochenta, México comenzó un importante proceso de descentralización de las actividades gubernamentales, lo que era coherente con el pensamiento de esos años sobre la necesidad de mayor democratización y eficiencia de las administraciones públicas. Una de las consecuencias principales de ello fue la descentralización de las facultades fiscales, entre las que se encuentra la recaudación del impuesto predial. No obstante, han pasado cuatro décadas desde las primeras reformas al artículo constitucional en la materia (el 115), pero los municipios del país no sólo muestran un desempeño muy desigual en su capacidad y disposición para recaudar impuestos, sino que, además, son altamente ineficientes.
Ahora bien, ¿cómo se mide la eficiencia en la recaudación? El desempeño puede ser medido de dos maneras: una de ellas, conocida como el “esfuerzo fiscal”, es el porcentaje de impuesto predial que el municipio recolecta respecto al nivel de impuesto predial que (se proyecta) podría recaudar. En el año 2018, los municipios mexicanos que no se regían por usos y costumbres ni pertenecían a la Ciudad de México (un total de aproximadamente 1800) recaudaron un porcentaje promedio de tan sólo el 45 % del predial.3 La segunda forma de medirlo es como el nivel de impuesto predial per cápita cobrado: en 2018, esos mismos municipios recaudaron, en promedio, 98 pesos per cápita.4 Así, en 2018 México sólo recaudó impuesto predial con valor del 0.2 % del PIB, mientras que en América Latina y el Caribe esta tasa fue, en promedio, 0.8 %, y en la OCDE del 1.9 %.5
Por falta de recursos, muchos municipios mexicanos son reflejo de lo que Acemoğlu y Robinson llaman “leviatanes de papel”.6 Son administraciones públicas donde no se ejerce la rutina, son normales las excepciones y los cambios aleatorios, y tienen un funcionamiento impredecible para la ciudadanía. La desorganización de la sociedad, señalan, sería fundamental para explicar este tipo de regímenes, comunes en América Latina. Combinan algunas características del “leviatán despótico”, como no rendir cuentas, con la incapacidad de resolver conflictos y la imposibilidad de proveer muchos servicios públicos. Represivo, pero no poderoso.
El papel de las iniciativas y el capital social en la acción de las administraciones
Una pregunta que surge es, entonces, ¿qué explica que en México los municipios recauden de forma tan deficiente? Los resultados de la descentralización contradicen algunas tesis que predecían que un cambio de reglas implicaría una mayor autonomía fiscal y empoderamiento local. Por lo que, de alguna forma, la pregunta continúa sin respuesta. En el trabajo: “La Economía Política del Impuesto Predial: el efecto del capital social en la recaudación municipal de México” ofrecemos una explicación alternativa a esta interrogante, que pasa por abandonar supuestos como el de que los actores se conducen a través de la motivación de maximizar su utilidad en favor de otros supuestos sobre el proceso mismo por el que se forman las preferencias que, en distintos momentos, motivan la acción de las personas dentro de las organizaciones sociales.
Dichas preferencias, más bien, son el reflejo del conocimiento, que evoluciona y se acumula a través del tiempo, las personas y las organizaciones, sin que en el presente haya completa conciencia de sus orígenes. Así, ciertas acciones suceden sin que sus ejecutores tengan comprensión total de su justificación; son ideas que constituyen los principios de acción por las que las personas favorecen diferentes formas de organización y de asignación de autoridad,7 muchas veces sin conciencia de ello. Dentro de los ayuntamientos, las personas tomadoras de decisión actúan conforme a una serie de ideas aprendidas a lo largo de sus vidas sobre el adecuado funcionamiento organizacional. El conocimiento proviene de la experiencia, por lo que sería predecible que la manera en que se estructuran las identidades sociales dentro de un municipio condiciona las ideas de las personas que conforman el ayuntamiento.
A su vez, estas identidades pueden tener asociadas diferentes comportamientos esperados. Algunos de ellos, relativos al nivel de iniciativa (o esfuerzo) que se debe ejercer al estar al servicio de otros. Entonces, la respuesta que se ofrece para explicar la disposición dispar de los ayuntamientos a procurar mayores niveles de esfuerzo fiscal y recaudación per cápita, más allá de las constricciones materiales o normativas, es la distinta propensión para ejercer iniciativas other-oriented de las personas que los integran. De Dreu y Nauta8 definen a estas iniciativas como comportamientos proactivos, autoiniciados y persistentes que una persona puede hacer para alcanzar metas en una situación dada. La iniciativa puede atender, de manera independiente, a motivaciones self-concerned (sobre el bienestar propio), motivaciones other-oriented (sobre el bienestar de los demás), o ambas. La utilidad personal no está siempre presente en la imaginación de las personas.
Lo anterior es necesario, pues las ideas self-concerned e ideas other-oriented son de la misma naturaleza, sólo distinguidas por el objeto de su fijación. La iniciativa varía al ser consecuencia de las características individuales de cada quien, pero estaría influida por los factores estructurales del municipio, que se convierten en parte de su experiencia individual, por la cual aprenden cosas. Entonces, la práctica continua hace que muchas prescripciones se vuelvan automáticamente evocadas en distintas circunstancias, incluidas algunas sobre la propiedad de prestar alguna cantidad de servicio a los demás. Esta práctica depende, también, de la estructura de las redes y las instituciones, que son tipos de capital social, y que afectan la manera en que la acción colectiva sucede.9
En efecto, las redes e instituciones dan lugar a regularidades comportamentales, que alimentan la experiencia, y procuran la confianza necesaria para cualquier ejercicio de acción colectiva. Siguiendo a Putnam,10 los lazos que componen estas redes pueden funcionar a través de dos tipos de ideas: las horizontales, que las reúne en condiciones de similar poder y estatus; y las verticales, por las que coexisten en relaciones asimétricas de jerarquía y dependencia. Su forma define cómo encaran sus problemas de acción colectiva, y condicionan los mecanismos que tenderán a surgir para obtener la confianza necesaria para la realización de cualquier transacción.
Es esperable una presión a la integración vertical, más jerarquizada, donde las personas carecen de una red densa de lazos personales, o donde las características del mercado son fuente continua de conflicto, desorden u oportunismo (i.e., hay baja confiabilidad).11 Esta integración vertical se traduce, entonces, en un modelo con monitoreo más intenso. En estas condiciones, la coerción suple la carencia de confiabilidad mutua con vigilancia más estricta, que hace más probable la provisión de buena cooperación principal-agente. La atención constante e intensa entre las personas profundiza, lógicamente, las asimetrías entre principal y agente, lo que debilita a su vez la confiabilidad mutua al fundar el ejercicio de la acción colectiva en las relaciones de poder. Podemos esperar, entonces, que la falta de confiabilidad esperada entre los miembros de una comunidad inhiba la cooperación voluntaria.12 Y a menor confiabilidad, menor iniciativa.
En el caso contrario, cuando las redes median en transacciones complejas y estables, las normas de reciprocidad suplen la necesidad de vigilancia más estricta, y la presión a una integración horizontal sobre la estructura social es más intensa.13 Así, si miembros dentro de las organizaciones desean incrementar el comportamiento prosocial entre sus integrantes, lo podrían lograr procurando un clima donde las personas son tratadas de maneras percibidas como justas, y con respeto. Se esperaría que, entre más basan las personas su identidad en las características y particularidades del grupo social al que pertenecen, más propensas serían a actuar preocupadas con el bienestar del subgrupo y más se esforzará para beneficiarlo. En este sentido, la evocación de motivaciones other-oriented conduciría al ejercicio de mayores niveles de iniciativa. Esto tendería a ocurrir si en el subgrupo al que pertenecen la convivencia es percibida como procuradora de resultados justos.14 Esta característica significa que la continua experiencia dentro de un entorno social en condiciones de igualdad (horizontalidad) pueden producir la elevación de la percepción de coherencia de preferencias y fines para con otras personas de identidades sociales específicas.
Por lo anterior, deberíamos considerar que la implementación de esquemas horizontales de organización falle por tratar de ordenar el comportamiento de una mayoría de personas que escasamente evocan motivaciones other-oriented, de manera que no se obtendrían tantos beneficios por esta clase de intervenciones.15 Este podría ser el caso con el desarrollo del proceso de descentralización institucional de las facultades fiscales en México, y nos brindaría una explicación a los niveles diferenciados de iniciativa con los que ha sido utilizada la tecnología de recolección del impuesto predial, una vez que la autoridad para hacerlo les ha sido otorgada a los ayuntamientos. Debe considerarse que la recolección de impuesto predial, en sí, no causa un beneficio a las personas dentro de un municipio. Pero los recursos cobrados aumentan la posibilidad de ejercer mayor iniciativa para la producción de otros bienes y servicios a nivel local. El esfuerzo fiscal es un nivel de iniciativa que habilita el ejercicio posterior de más iniciativa.
Si ocurre sistemáticamente a partir de la configuración de las redes y de las instituciones, y si las personas construyen en el día a día sus concepciones respecto a las identidades y sus normas asociadas, el resultado será el aprendizaje sistemático de concepciones, que muchas veces son evocadas o usadas sin mediar reflexión consciente, y conforme a la consideración que expresa Kahneman respecto a nuestra mente como una máquina asociativa.16 Por lo anterior, se esperaría que la iniciativa fundada en motivaciones other-oriented de las personas sería más elevada en municipios cuyas redes y coaliciones (sociales y económicas) dependen en mayor medida de esquemas horizontales como estrategia de organización y de transacción; y que, por el contrario, los niveles de evocación de motivaciones other-oriented serían más bajos en municipios cuyas redes y coaliciones se recargan más en estrategias organizativas verticales, donde la propensión esperada para actuar con iniciativa sería menor.
Así, los municipios tenderían a producir gobernantes y administraciones públicas locales de entre las filas de sus ciudadanos con diferentes niveles esperados de evocación de motivaciones other-oriented. Es decir, las estrategias de comportamiento que asocian a las figuras de autoridad, aprendidas en algún grado (importante) por estar imbuidas en las redes particulares del municipio, serían reproducidas por parte de aquellas personas con autoridad para tomar decisiones sobre qué proyectos realizará el gobierno municipal. El tipo y la cantidad de políticas públicas que tenderían a ser implementadas por un gobierno municipal derivarían parcialmente de la configuración específica de la estructura social que da lugar a ciertos tipos de líderes locales.
Análisis empírico: el papel del capital social en la recaudación de impuestos
En particular, se propone la siguiente hipótesis: la estructura del capital social de los municipios hace que las personas que componen la administración pública municipal sean más o menos propensas a ejercer iniciativa en su encargo, lo que se traduce en niveles diferenciados de esfuerzo fiscal y recaudación per cápita esperados. Así, a mayor propensión de las personas a mostrar iniciativa other-oriented dentro de un municipio, mayor será la iniciativa esperada por parte de los miembros de la administración municipal.
Para comprobarlo, se realizó un modelo tipo panel que incluye a todos los municipios mexicanos, menos aquellos regidos por usos y costumbres, o que pertenecen a la Ciudad de México durante los años 2011, 2013, 2015, 2017 y 2019, con datos del esfuerzo fiscal y la recaudación per cápita. La propensión a evocar motivaciones other-oriented se midió a partir de la densidad de organizaciones de la sociedad civil inscritas en registro del (ahora extinto) Indesol respecto a la población municipal. Se controlaron variables como la entidad federativa y otros factores que la literatura señala como relevantes, como el porcentaje de ingresos que reciben de la Federación, el nivel educativo, el tamaño de la población, entre otros.
Modelo: Porcentaje del impuesto predial recaudado sobre proyectado explicada en función de la tasa de OSC por municipio
* ρ <0.05, ** ρ <0.01, *** ρ <0.001
Fuente: Elaboración propia
Como se ve en la tabla anterior, los resultados revelan que existe una relación positiva y significativa entre la densidad de organizaciones de la sociedad civil y los niveles municipales de esfuerzo fiscal y recaudación per cápita, lo que brinda apoyo a la hipótesis del trabajo. Existe un vínculo entre la capacidad de las redes y las instituciones de los municipios para producir distintos niveles de comportamientos autoiniciados other-oriented, por los que se constituyen las organizaciones de la sociedad civil, con el nivel de esfuerzo fiscal y el nivel de recaudación per cápita de cada municipio.
Conclusiones: más allá de la racionalidad y las utilidades
Estos hallazgos muestran la importancia de pensar en nuevas explicaciones para el desigual desempeño de las agencias subnacionales que consideren no sólo las estructuras clásicas de incentivos, sino que, además, tengan en cuenta las estructuras sociales subyacentes y el rol relevante que estas generan no sólo en los incentivos individuales sino también en el desarrollo de las comunidades locales, las cuales están fuertemente atadas a cuestiones de capital social.
También se revelan nuevas dimensiones por las que la estructura de una sociedad condiciona el desempeño de las personas dentro de las oficinas públicas, lo que podría condicionar de manera muy significativa la probabilidad de que sus administraciones locales sean motores de desarrollo social y económico. En otras palabras, la estructura de una sociedad es un factor para el surgimiento de servidores públicos que tiendan a impulsar la provisión de más y más sofisticados bienes y servicios a las comunidades que gobiernan.
Finalmente, se llama la atención a repensar los ejercicios de descentralización fiscal. Por lo menos, a reconsiderar la forma en que ha sucedido en México. Sin las condiciones sociales adecuadas, la autoridad adquirida para desarrollar capacidades fiscales para la recolección del impuesto predial no será utilizada de manera provechosa para las comunidades. Este hecho también se liga a la incapacidad crónica de muchos municipios para proveer muchos servicios que son fundamentales para el aumento de bienestar entre la población mexicana.
José Maradiaga Aguilar
Analista consultor en Center for International Private Enterprise (CIPE)
Silvana Leiva
Asesora de Proyectos en Centro LATAM Digital (CLD)
1 Oates, W. E. “Local property taxation: an assessment” Land Lines 11, no. 3, 1-3, 1999.
2 Przeworski, A., y otros eds. Democracy, accountability, and representation. Vol. 2. Cambridge University Press, 1999.
3 Inegi. Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México, 2019.
4 Inegi. Finanzas Públicas Estatales y Municipales, sf.
5 OCDE. Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2021, OECD Publishing, 2021.
6 Acemoğlu, D., y Robinson, J. A. The Narrow Corridor: How Nations Struggle for Liberty. Penguin UK, 2019.
7 March, J. G. “Bounded rationality, ambiguity, and the engineering of choice”, The bell journal of economics, 1978, pp. 587-608.
8 De Dreu, C. K. W., y Nauta, A. “Self-interest and other-orientation in organizational behavior: implications for job performance, prosocial behavior, and personal initiative”, Journal of applied psychology, 94, no. 4, 2009, pp. 913.
9 Ver: Coleman, J. S. “Social capital in the creation of human capital”, American journal of sociology 94, S95-S120, 1988; y Ostrom, E., y Toh-Kyeong A. Foundations of social capital. No. 302 F6, 2003.
10 Putnam, R. “The prosperous community: Social capital and public life”, The american prospect, 13, no. Spring), Vol. 4., 1993.
11 Granovetter, M. “Economic action and social structure: The problem of embeddedness”, American journal of sociology 91, no. 3, 1985, pp. 481-510.
12 Gambetta, D. “Can we trust trust”, Trust: Making and breaking cooperative relations 13, 2000, pp. 213-237.
13 Granovetter, ob. cit.
14 De Dreu y Naut, ob. cit.
15 De Dreu y Naut, ob. cit.
16 Kahneman, D. Thinking, fast and slow. Macmillan, 2011.