En diciembre de 2021, Coneval publicó los resultados de la medición de pobreza multidimensional a nivel municipal. Con esta información, queda evidenciado el altísimo porcentaje de población en situación de pobreza en municipios como San Simón Zahuatlán (Oaxaca) con el 99.6 %, Cochoapa el Grande (Guerrero) con el 99.4 %, o Coicoyán de las Flores (Oaxaca) con el 99.3 %. Lo anterior contrasta con los menores porcentajes de San Pedro Garza García (Nuevo León) con el 5.4 %, o la alcaldía Benito Juárez (CDMX) con el 7.8 %. No obstante, muchos municipios en México son jurisdicciones que han quedado rebasadas por el crecimiento urbano: la población de una ciudad ya no desarrolla su vida cotidiana sólo en un municipio, sino en varios que conforman zonas metropolitanas. Además, aproximadamente dos de cada tres personas en el país viven en una de estas zonas metropolitanas (63.4 %). Así, una pregunta de interés es responder qué tan grande es la pobreza en zonas metropolitanas con éstas como unidades de análisis, así como cuáles son sus características. A partir de ello, es posible responder, por ejemplo, qué tanto la realidad de San Pedro es similar a la del resto de municipios que conforman la zona metropolitana de Monterrey (y responder lo mismo para el resto de municipios en las zonas metropolitanas del país), y qué tanto difiere la pobreza en zonas metropolitanas con respecto a otras realidades no metropolitanas.
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La medición de la pobreza en México parte de una definición multidimensional en la que las personas “no pueden satisfacer sus necesidades básicas y ven limitadas sus oportunidades de tener una vida mínimamente aceptable”. A partir de diferentes indicadores de bienestar económico y de derechos sociales, Coneval da a conocer el porcentaje de la población en situación de pobreza a nivel estatal (cada dos años) y a nivel municipal (cada cinco). El indicador de bienestar económico empleado es el ingreso de una persona para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias al mes, mientras que los indicadores de derechos sociales son: educación, acceso a servicios de salud, seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda, así como alimentación nutritiva y de calidad. Si una persona tiene ingresos inferiores a la línea de pobreza por ingresos (con lo que no puede satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias al mes) y —además— carece de algún derecho social, entonces se considera que vive en situación de pobreza.
A partir de la medición de pobreza de Coneval a nivel municipal, cruzo esta información con la delimitación de zonas metropolitanas del Consejo Nacional de Población (Conapo). Desde 2015, hay 74 zonas metropolitanas formadas por 417 municipios/demarcaciones en México. Aunque hay diferentes criterios para definir una zona metropolitana, en general los municipios que las conforman tienen “áreas urbanas, funciones y actividades [que] rebasan los límites [de un solo] municipio, incorporando dentro de su área de influencia directa a municipios vecinos […] con los que mantiene[n] un alto grado de integración socioeconómica”. Los valores expresados en este artículo corresponden a los valores de cada zona metropolitana, es decir, a la suma de la cantidad de personas en situación de pobreza entre la suma de cantidad de personas que viven en la zona metropolitana; no a los promedios entre los municipios o demarcaciones que la conforman.
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La mayor parte de las personas que viven en situación de pobreza en México viven en una zona metropolitana. Aunque el 36.7 % de la población en zonas metropolitanas vivía en situación de pobreza en 2020, esto representa el 51.9 % de las personas en situación de pobreza en el país. En cambio, el 58.5 % de las personas en municipios no metropolitanos viven en situación de pobreza, lo cual equivale al 48.1 % del total de las personas en situación de pobreza en el país. Dado que la gran mayoría de la población del país vive en una zona metropolitana, si bien sus municipios no tienen una proporción de pobreza tan alta como la de municipios no metropolitanos, sí concentran en números absolutos a una mayor cantidad de personas en esta situación. La gráfica 1 presenta los porcentajes de personas en situación de pobreza para municipios metropolitanos y no metropolitanos, así como qué porcentaje representan las personas con respecto al total.
Gráfica 1. Población en situación de pobreza en municipios de zonas metropolitanas vs. municipios no metropolitanos, 2020
No obstante, los valores generales esconden diferencias al interior, con lo que no existe una sola realidad metropolitana en el país. Por ejemplo, las tres zonas metropolitanas con los mayores porcentajes de población en situación de pobreza están por encima del 60 %: Acayucan (65.1 %), Tianguistenco (61.0 %), y Poza Rica (60.9 %). Por el contrario, las tres zonas metropolitanas con menores porcentaje de pobreza están por debajo del 20 %: Chihuahua (16.3 %), Saltillo (17.9 %), y Monterrey (18.9 %). Además, la diferencia entre los municipios y demarcaciones que conforman las zonas metropolitanas puede llegar a ser considerable. Haciendo un énfasis en las zonas metropolitanas con más de un millón de habitantes, es posible observar esta diferencia. El mayor contraste entre municipios al interior está en el Valle de México: mientras que en Atlautla (Estado de México) el 75.6 % de la población vive en situación de pobreza, en Benito Juárez (CDMX) es el 7.8 % (una diferencia de 67.8 puntos porcentuales —pp—). En la zona metropolitana de Monterrey, en cambio, la diferencia entre el municipio con más pobreza (El Carmen con 28.4 %) y el municipio con menos pobreza (San Pedro con 5.4 %) es de 23.0 pp. La gráfica 2 presenta estas diferencias para las 18 zonas metropolitanas con más de un millón de habitantes. Los cuadrados de color salmón indican el valor general de la zona metropolitana, mientras que los círculos representan a los municipios/demarcaciones que las conforman.
Gráfica 2. Población en situación de pobreza en municipios y demarcaciones de las zonas metropolitanas de más de un millón de habitantes, 2020
Salvo por servicios de salud, hay menores carencias en las zonas metropolitanas al observar los indicadores de pobreza multidimensional. En general, las carencias más agraviantes en las zonas metropolitanas también son las más prevalentes en los municipios no metropolitanos, si bien hay diferencia en su magnitud. Por ejemplo, el derecho de seguridad social es el que mayor carencia presenta en ambos lugares, aunque la diferencia entre ambos grupos es de 22.2 pp. Una excepción al respecto es el derecho a servicios básicos en vivienda, pues es la tercera mayor carencia en municipios no metropolitanos, pero la segunda menor en zonas metropolitanas. Incluso es en este indicador en el que existe la mayor diferencia: 29.7 pp. Sin embargo, la principal diferencia en este patrón entre lugares está en el derecho a servicios de salud, pues la carencia es mayor en zonas metropolitanas que en municipios no metropolitanos (0.6 pp mayor). En la gráfica 3 es más fácil advertir los valores y diferencias entre municipios metropolitanos y no metropolitanos.
Gráfica 3. Valores y diferencias en los indicadores de pobreza municipal entre zonas metropolitanas y municipios no metropolitanos, 2020
Al poner foco en las zonas metropolitanas con más de un millón de habitantes, es posible apreciar mayores diferencias en sus indicadores con respecto a los valores generales. En todas las zonas metropolitanas de más de un millón de habitantes hay menores carencias en calidad y espacios de vivienda, así como en servicios básicos en vivienda. Los indicadores de educación y seguridad social también presentan de forma generalizada menores carencias (las excepciones son ligeras carencias mayores en León en educación, y Puebla-Tlaxcala junto con Toluca en seguridad social). De hecho, la mayor diferencia está en el indicador de seguridad social en Saltillo, zona metropolitana en la que hay 28.5 menos pp de carencia en comparación con el valor nacional.
Si bien la mayoría de zonas metropolitanas de más de un millón de habitantes tienen menos carencias en los indicadores de línea de pobreza por ingresos, servicios de salud y alimentación nutritiva, son también en estos indicadores en los que algunos lugares presentan las diferencias de carencias más grandes con respecto al país: Puebla-Tlaxcala y Toluca tanto en línea de pobreza por ingresos como servicios de salud, a la par de León en alimentación nutritiva. De hecho, son estas tres zonas metropolitanas (junto con Cuernavaca) las que tienen al menos tres indicadores con mayores carencias que el valor nacional, y son también las zonas metropolitanas de más de un millón de habitantes con la mayor cantidad de personas en situación de pobreza. En cambio, 12 de las 18 zonas metropolitanas con más de un millón de habitantes tienen menores carencias en todos los indicadores con respecto al valor nacional. Un caso sorprendente es el de Chihuahua pues, además de ser la zona metropolitana con el menor porcentaje de población en situación de pobreza, tiene diferencias de más de 10 puntos porcentuales en 6 de 7 indicadores.
Gráfica 4. Diferencias en los indicadores de pobreza municipal entre las zonas metropolitanas de más de un millón de habitantes y el valor nacional, 2020
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Considerar a las zonas metropolitanas como unidades de análisis de la pobreza multidimensional importa mucho por varias razones. La primera es que la mayor parte de la población vive en una zona metropolitana y, asimismo, la mayor parte de las personas en situación de pobreza viven también en una de ellas. La segunda es que varios municipios han quedado rebasados por el crecimiento urbano, con lo que comparten dinámicas con muchos otros municipios aledaños. La tercera es para poder identificar si es que existen patrones diferentes de las zonas metropolitanas con respecto al resto del país. En general, las zonas metropolitanas tienen menores carencias que el resto del país, aunque la magnitud de esta diferencia varía: muy grandes en servicios básicos de vivienda o seguridad social, pero menores en alimentación nutritiva o educación. Además, en relación con servicios de salud, hay mayores carencias en las zonas metropolitanas que fuera de ellas. No obstante, tampoco existe una realidad generalizada metropolitana: hay diferencias importantes al interior y entre ellas. Por ejemplo, en el Valle de México existe una gran desigualdad entre algunas alcaldías de la Ciudad de México y varios municipios del Estado de México, mientras que en Toluca, Puebla-Tlaxcala y León hay varios indicadores de pobreza en los que hay mayores carencias en comparación con el resto del país.
Ahora bien, que haya dinámicas de la pobreza en las zonas metropolitanas implica al menos debatir sobre la pertinencia de las diferentes intervenciones públicas para disminuirla. ¿Qué hay que hacer cuando la mayor parte de la población en situación de pobreza vive ya en un contexto metropolitano? ¿Requeriríamos replantear nuestros arreglos de gobernanza en el tema de pobreza metropolitana así como ha sucedido en los temas movilidad o seguridad pública? ¿Qué tanto refuerzan las intervenciones públicas las desigualdades entre los municipios y demarcaciones que conforman las zonas metropolitanas? Es pertinente comenzar a tener éstas y otras discusiones, pues la tendencia indica que cada vez más personas vivirán en una zona metropolitana.
Pablo de los Cobos
Investigador asociado del CIDE
Notas del autor
1. Toda referencia a los municipios de zonas metropolitanas también involucra a las demarcaciones territoriales o alcaldías de la Ciudad de México.
2. La información sobre población es la que Coneval proporciona a partir de estimaciones con diferentes fuentes de información.