La fragmentada hechura de políticas sociales en Jalisco

La propagación de programas sociales en los estados

En México, los gobiernos estatales y municipales han incursionado cada vez más en la formulación de políticas que buscan contribuir a paliar los problemas de pobreza y desigualdad, así como a atender las necesidades de grupos poblacionales socialmente vulnerables, como las mujeres jefas de hogar, las personas de la tercera edad, las comunidades indígenas, las personas con discapacidades, entre muchas otras. Si bien estas políticas existen en el país desde hace varias décadas, el gobierno federal había sido el principal responsable de su diseño y ejecución, sobre todo tratándose de ambiciosos programas de combate a la pobreza como Oportunidades, o de protección social en salud como Seguro Popular. Sin embargo, las condiciones del entorno político-institucional han generado incentivos para que los actores políticos subnacionales creen programas financiados, diseñados y puestos en práctica a través de sus propios recursos. Una de esas condiciones podría ser el aumento de la competencia electoral, pues el riesgo de perder el poder en las urnas frente a partidos opositores induce a las autoridades a ampliar sus programas de apoyo como estrategia para atraer votos. La descentralización del gasto público hacia estados y municipios también podría favorecer la propagación de programas sociales, sobre todo cuando los recursos transferidos se condicionan a aplicarse en poblaciones o regiones con desventajas socioeconómicas. En el caso de los gobiernos municipales, se ha argüido que existen factores más allá del entorno estrictamente local que favorecen la ampliación de sus agendas tradicionales de gobierno, entre las cuales podemos incluir a la política social.¹ Según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el número de intervenciones de desarrollo social operadas por gobiernos estatales era de 1444 en 2018. En el caso de los municipios, el número de intervenciones operadas por sus gobiernos ascendía a 4312 en 2017.

Ilustración: Patricio Betteo

¿Qué consecuencias ha tenido esta proliferación de intervenciones de política social para la calidad de vida de las personas a quienes van dirigidas? Por la complejidad que implica responder esta pregunta, no lo intento aquí, pero sí creo que vale la pena preguntarse si dichas intervenciones tienen, por lo menos, la posibilidad de mejorar el bienestar de sus poblaciones objetivo. En otros términos, antes de intentar medir el impacto real de las intervenciones sociales en indicadores de pobreza, salud, educación u otros, conviene investigar si la manera como los gobiernos conciben y planean sus intervenciones de política social son factibles desde una lógica causal, es decir, si sus objetivos son razonables, si los apoyos o servicios otorgados son apropiados y si la población a la que se pretende beneficiar es realmente aquella que más lo necesita.² En este trabajo me enfoco en la política social en Jalisco, el tercer estado más poblado de México, para analizar la lógica del diseño de sus programas sociales, así como su articulación horizontal; es decir, que además de analizar el diseño causal de cada intervención, investigo cómo esos programas y acciones se articulan unos con otros: si se duplican, se complementan o si son independientes unos de otros.

Jalisco: alta institucionalización en la gestión de programas públicos

Aunque Jalisco no es de los estados más pobres del país, padece profundas desigualdades entre sus poblaciones y regiones. En 2018, según el Coneval, 28.4 % de su población se encontraba en situación de pobreza, muy por debajo del promedio nacional (41.9 %), aunque dos años después el mismo indicador aumentó a 31.4 %, muy probablemente como resultado de la contracción económica originada por la pandemia (a nivel nacional, el porcentaje de personas en pobreza aumentó a 43.9 % en 2020). Sin embargo, cinco de los 126 municipios de Jalisco presenta tasas de pobreza superiores a 85 % y hay evidencia de que diversos grupos poblacionales en el estado, entre ellos las comunidades indígenas y las personas con discapacidades, viven en condiciones de marginación y sufren de exclusión social. La oferta de intervenciones de política social en Jalisco para responder a las condiciones de pobreza y desigualdad comenzó a expandirse, sobre todo a partir del 2000, año en que ocurrió la primera alternancia partidista en el Poder Ejecutivo nacional y cinco años después de darse la primera en la gubernatura del estado. De 2000 a 2009, en Jalisco se crearon 47 programas sociales financiados con recursos propios, mientras que en el periodo 2010-2017 se crearon otros 91. En 2017, el total de intervenciones de política social con presupuesto estatal que se mantenían vigentes en Jalisco eran 172 (Figura 1).

Figura 1. Programas financiados con recursos estatales en Jalisco hasta 2017

Fuente: elaboración propia con base en información del Sistema de Monitoreo de Acciones y Programas Públicos

Un aspecto digno de destacar es que Jalisco es uno de los estados que más ha desarrollado mecanismos institucionales para estandarizar la operación de sus programas públicos. Desde 2013 estableció un sistema de evaluación y monitoreo que promueve que los programas de la administración pública estatal cumplan con diversos estándares de calidad, tales como reglas de operación, padrones de beneficiarios, indicadores de gestión y resultados, evaluación de programas, entre otros. El sistema ha sido reconocido nacional e internacionalmente y se ha convertido en referente para otros estados del país en vías de establecer sistemas similares. Al considerar dichos avances, sería esperable que el diseño de los programas y acciones de política social en el estado mostraran un alto grado de coherencia interna y de articulación horizontal. ¿Ocurre eso realmente?

Diseño causal débil y alta atomización

El Programa de Atención a los Adultos Mayores es un programa social del gobierno de Jalisco que ofrece una asignación mensual a las personas de 65 años o más que no perciben ningún ingreso por jubilación. De acuerdo con sus reglas de operación, el problema público que justificó la creación de dicho programa es que una proporción importante de personas adultas mayores (casi 10 % de la población) no tiene acceso a los beneficios de la seguridad social, como atención médica y pensiones, por lo que se trata de una población altamente vulnerable a sufrir pobreza. Aunque la solución ideal a su problema de exclusión sería contar con un sistema de protección social financiado con fondos públicos con beneficios integrales, ello rebasaría las capacidades institucionales de un gobierno estatal. El programa, en cambio, ofrece una respuesta más modesta al problema, la cual consiste en una pensión mensual equivalente a 50 dólares con el objetivo explícito de ayudar a reducir la vulnerabilidad y dependencia económica de la población adulta. Consideremos ahora otra intervención de política social: Música para el Desarrollo brinda formación musical a niños y adolescentes y promueve su participación en conjuntos, corales y orquestas comunitarias. El programa define su problema de política pública como “la participación limitada de la niñez y la adolescencia en la vida cultural y artística de Jalisco”, y su objetivo como “contribuir al desarrollo integral de la niñez y adolescencia en situación de vulnerabilidad social”. Estos dos programas sociales son sólo dos ejemplos de las 256 intervenciones que el gobierno de Jalisco llevaba a cabo en 2017 para mejorar el bienestar de su población, particularmente la más vulnerable. ¿En qué medida programas como En apoyo a las personas mayores y Música para el desarrollo sugieren que ese marco ha servido de hecho para mejorar la coherencia lógica de la política social?

Para analizar la consistencia interna de programas como los que comento anteriormente, analicé la documentación que respalda 107 intervenciones de política social vigentes en 2017; evalué la calidad de su definición del problema, la pertinencia de sus objetivos y su grado de coherencia con los servicios o apoyos ofrecidos a sus respectivas poblaciones objetivo. Las tres dimensiones se calificaron en una escala ordinal (alta, media y baja) para cada programa en función de ciertos criterios que no detallo aquí por razones de espacio, pero que a continuación ilustro con los dos ejemplos del párrafo anterior. El Programa de Atención a los Adultos Mayores tiene un problema de política bien definido, ya que pone de relieve la situación económica negativa que atraviesan las personas mayores. Los objetivos del programa, aunque limitados, son coherentes con la formulación del problema. El instrumento creado para atenderlo (la asignación monetaria mensual) también es consistente con el objetivo del programa, aunque está muy lejos de la solución ideal que consiste en la creación de un sistema de protección social universal. En cambio, el programa Música para el desarrollo es ejemplo de una mala definición de problema, ya que nunca explica por qué la participación limitada de los niños en la cultura y las artes representa un problema social, qué consecuencias adversas tiene dicha situación para la sociedad, y tampoco proporciona evidencia sobre su magnitud, evolución o distribución. Por tanto, su objetivo es incompatible con la formulación del problema. Finalmente, el programa no explica cómo la impartición de cursos de formación musical reducirá la vulnerabilidad de los niños. Estas observaciones críticas al programa no implican que promover la formación musical para niños socialmente desfavorecidos sea una política inútil o errónea, sólo denotan que la forma en que fue concebida carece de consistencia interna. El Cuadro 1 presenta los resultados del análisis de consistencia interna para los 107 programas analizados, donde podemos observar que un número significativo de ellos tiene como elemento más débil la calidad de la definición de su problema (37 % presenta una calidad baja y sólo 7.5 % tiene calidad alta). El panorama es un poco mejor tratándose de la relevancia de los objetivos y los instrumentos de los programas, ya que una proporción mayor tiene calificaciones superiores en esos dos aspectos.

Cuadro 1. Consistencia interna de los programas sociales de Jalisco en 2017

Fuente: elaboración propia con base en información del Sistema de Monitoreo de Acciones y Programas Públicos

El segundo análisis tiene que ver con la articulación horizontal de los programas sociales. Desde mi perspectiva, aunque muy en sintonía con el método sugerido por Cejudo y Michel,³ dos o más programas son coherentes entre sí si cumplen con, al menos, tres condiciones: a) no se duplican entre ellos, b) se complementan unos con otros, o c) son programas independientes. Puede considerarse que los programas que se duplican son aquellos que otorgan los mismos apoyos o servicios (por ejemplo, útiles escolares gratuitos) a las mismas poblaciones objetivo (estudiantes de comunidades indígenas, por decir algo). Los programas complementarios pueden dirigirse a una misma población objetivo, pero otorgándoles apoyos o servicios diferentes (por ejemplo, un programa para mujeres jefas de hogar puede otorgar una transferencia monetaria y otro darles servicio de guardería infantil). Cuando dos o más programas sirven a poblaciones diferentes a través de apoyos diferentes, entonces puede decirse que son intervenciones independientes. Para este análisis se consideraron 256 intervenciones de política social en Jalisco vigentes en 2017, las cuales ofrecen 23 tipos diferentes de apoyos o servicios (cuya mayoría consiste en transferencias monetarias) a 99 poblaciones objetivo diferentes. Estas poblaciones pueden ser personas (niñas y niños, adultos mayores, mujeres) u organizaciones elegibles para recibir beneficios (escuelas, empresas, clínicas de salud), pero también regiones específicas (hay programas que sólo operan en algunos municipios de Jalisco, mientras que otros aplican en todo el territorio). El análisis de articulación identificó que, de las 256 intervenciones de política social, 25 son duplicadas; es decir, que son programas redundantes. Por otra parte, se identificaron 108 intervenciones complementarias, es decir, programas que benefician potencialmente a poblaciones similares a través de apoyos diferentes. Aunque esto podría parecer una buena noticia, debemos tomarlo con cautela, pues se trata de programas con potencial de ser complementarios, pero no hay la certeza de que ello ocurra de manera intencionada y coordinada. De hecho, 42 de esos programas recaen bajo la responsabilidad de instancias administrativas diferentes, por lo que es factible suponer que operan de manera no coordinada, sobre todo considerando que compartir información no es una práctica común entre las dependencias de los gobiernos en México.

El resultado más destacable del análisis es la gran atomización que existe en la política social de Jalisco, ya que sus programas están diseñados para atender las necesidades específicas de 99 poblaciones objetivo diferentes, por ejemplo, programas que otorgan lentes para niñas y niños que residen en municipios fuera del Área Metropolitana de Guadalajara; otros que dan becas para hijas e hijos de policías, y otros más que brindan, gratuitamente, recorridos turísticos a personas de bajos recursos. Se identificaron 53 programas que atienden a un solo tipo de población y que representan, en conjunto, 46 % del presupuesto total asignado a todos los programas sociales de ese año.

En síntesis, el análisis de la política social en Jalisco pone en evidencia que su formulación tiene una consistencia lógica interna débil y que se trata de una política altamente atomizada, con demasiados programas y acciones orientados a intereses muy particularizados. Ello ocurre en el estado que por varios años ha sido líder nacional en la formulación, monitoreo y evaluación de programas, por lo que podríamos suponer que la hechura de políticas en estados con menores niveles de institucionalización es todavía menos articulada. No debería sorprendernos, pues la literatura especializada en políticas públicas reconoce que la incoherencia y la fragmentación de las políticas son fenómenos comunes, incluso en democracias consolidadas, debido a diversos factores políticos.^{4, 5, 6} Por tanto, no sería descabellado suponer que muchos programas en realidad han sido reacciones de corto plazo de autoridades electas para enfrentar las demandas políticas provenientes de diversos grupos sociales en diferentes momentos.

Carlos Moreno Jaimes
Profesor-investigador del ITESO

Este texto es una síntesis del artículo “Formulación fragmentada de políticas en México: el diseño de programas sociales en un caso subnacional”, publicado en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, (27), pp. 131–145.

¹ Meza, O., Agenda Local. El entorno institucional detrás del proceso de las políticas públicas. INAP-ITESO, 2015.

² Howlett, M., Mukherjee, I. y Woo, J. J. “From tools to toolkits in policy design studies: The new design orientation towards policy formulation research”, Policy & Politics, 43(2), pp. 291-311, 2015

³ Cejudo, G. M. y Michel, C. L. “Coherencia y políticas públicas: metas, instrumentos y poblaciones objetivo”, Gestión y Política Pública, 25(1), pp. 3–31, 2016.

⁴ Cairney, P. y Jones, M. D. “Kingdon’s Multiple Streams Approach: What Is the Empirical Impact of this Universal Theory?”, Policy Studies Journal, 44(1), pp. 37–58, 2016.

⁵ Baumgartner, F. R. y Jones, B. D. Agendas and Instability in American Politics. Second Edition, University of Chicago Press, 2013.

⁶ May, P. J., y Jochim, A. E. “Policy Regime Perspectives : Policies , Politics , and Governing”, Policy Studies Journal, 41(3), pp. 426–452, 2013.