Hay una discusión que nuestro país no está queriendo tener: cómo ordenar nuestro federalismo. No es que no estemos conscientes de sus problemas o que no vivamos, todos los días, con las consecuencias de un federalismo disfuncional.
Ilustración: Víctor Solís
Los alcaldes de municipios pequeños se saben dependientes de recursos y programas federales y se entienden, a lo más, como gestores frente al estado o el gobierno federal. Están a merced de las maquinarias políticas, cuando no del crimen organizado. Los presidentes municipales en las grandes ciudades, donde vive la mayor parte de la población del país, en cambio, se sienten atados por un modelo de municipio que no corresponde con la realidad de ciudades metropolitanas, con problemas que rebasan sus fronteras y sus capacidades.
Los gobiernos estatales no están mejor: participan en la implementación de políticas intergubernamentales, compartiendo méritos y culpas, pero tienen poca flexibilidad para adaptarlas a las realidades locales. Y han abrazado un modelo de federalismo fiscal que es cómodo, pues no soportan el costo político de cobrar impuestos e incluso pueden darse el lujo de condonar la tenencia, pero quedan a merced de los recursos que les transfiere la federación y de las restricciones para ejercerlos.
Y, desde el centro, el gobierno federal suele padecer la disfuncionalidad del federalismo porque sus políticas se atoran porque no hay capacidades burocráticas en los estados; porque la coordinación es difícil, cuando no imposible; y porque, aunque los recursos transferidos aumentaron dramáticamente durante veinte años a partir de 1998, los resultados de las políticas de salud, educación, seguridad o combate a la pobreza no son, ni de cerca, los esperados.
Este no es un problema nuevo. No es un asunto de coyuntura. Llevamos, por lo menos, todo lo que va del siglo XXI pateando la pelota hacia adelante en lugar de reconstruir el diseño federal.
Los presidentes Vicente Fox y Felipe Calderón le apostaron al intercambio de dinero por gobernabilidad: el federalismo no funcionaba, pero dar dinero a los gobernadores permitía llevar la fiesta en paz y construir acuerdos en el congreso, sobre todo para aprobar cada año el presupuesto. Calderón y Enrique Peña Nieto buscaron construir controles desde el centro: fortaleciendo instituciones nacionales que pudieran atajar la discrecionalidad de estados y municipios. Peña y Andrés Manuel López Obrador han intentado compensar las disfuncionalidades del federalismo centralizando: el primero creando sistemas nacionales y leyes generales, y el segundo centralizando en la Secretaría de Educación Pública (SEP), en el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) y en la Guardia Nacional políticas que habían sido relativamente descentralizadas.
Los gobiernos estatales se adecuaron a estos cambios. Sin muchas resistencias —y con el respaldo del congreso que aprobó una larga lista reformas constitucionales— fueron cediendo potestades a cambio de recursos. Y, cuando las transferencias dejaron de crecer año con año como lo hicieron hasta 2018, se quedaron sin muchas fichas de negociación, pues tenían enfrente un presidente con mayoría en el Congreso que no requería los votos de sus partidos para pasar los presupuestos.
Aunque al inicio de esta administración federal, los gobernadores de Chihuahua, Jalisco y, en menor medida, Nuevo León, anunciaron que darían la batalla por el régimen federal y por replantear el pacto fiscal, lo cierto es que no llegaron muy lejos: los problemas locales eran más apremiantes que ordenar el federalismo. La Alianza Federalista —surgida en 2020, en buena medida en respuesta el proceso de centralización en Salud por la desaparición del Seguro Popular y el arranque en medio de la pandemia del Insabi— quedó desarticulada tras la elección del 2021, en el que Morena ganó 11 de 15 estados.
En efecto, la elección de este año ha significado una reconfiguración política en los gobiernos estatales, las legislaturas locales y los ayuntamientos. Se trata de la tercera elección tras el realineamiento que ocurrió en 2018. Morena enfrentaba el reto de mostrarse como un partido con alcance nacional independiente de la figura del presidente y la oposición aquel de mantener espacios. Los resultados han significado un cambio en las relaciones intergubernamentales. Morena se vuelve el partido con más gobernadores y con mayor alcance territorial. La oposición mantuvo pocos gobiernos estatales y perdió actores con visibilidad nacional, los cuales —con la excepción del gobernador de Nuevo León— no fueron sustituidos por figuras con alcance nacional.
Es notable también que los partidos de oposición ganaron espacios en las ciudades, particularmente en las capitales. Ejemplo de estas tendencias es el hecho de que en cuatro de los diez estados que conformaban la alianza federalista (Chihuahua, Colima, Michoacán y Nuevo León) se renovaron las gubernaturas, mientras que sólo en uno (Chihuhua) de ellos el partido gobernante logró mantener la gubernatura; en el restó hubo alternancia. Sin embargo, en las cuatro capitales de estos estados, las presidencias municipales las ganaron los partidos de oposición (el Partido Acción Nacional en Colima, Chihuahua y Michoacán, y Movimiento Ciudadano en Nuevo León).
Las alternancias en las gubernaturas y capitales estatales, así como la nueva composición del congreso, suponen un cambio en los protagonistas del federalismo mexicano. Sin embargo, esto no implica que los viejos problemas dejen de existir. Previo al proceso electoral, las gubernaturas eran un espacio de mayor oposición, ya que Morena gobernaba únicamente cuatro entidades. Parecía que los problemas del federalismo eran problemas de la oposición, ajenos al partido del presidente. Pero, con la nueva configuración de actores a raíz del proceso electoral, Morena gobernará dieciséis estados de la República.
Los problemas del federalismo mexicano seguirán presentes a pesar del cambio de protagonistas. Los nuevos gobernadores de Morena heredarán los problemas que parecían, hasta hace unos meses, ser propios de la oposición: tendrán que lidiar con el cierre del presente año con presupuestos insuficientes para el mantenimiento de infraestructura y servicios estatales.
Hay que recordar que las disputas que caracterizan a los sistemas federales no son consecuencia del diseño legal, sino de la gobernabilidad local. Los nuevos gobernadores tendrán que negociar con el congreso y con el presidente para obtener recursos presupuestarios. De igual forma, tendrán que implementar las políticas de salud estatales en un contexto donde la pandemia aún no ha terminado. Los nuevos gobernadores de Morena tendrán tres años en su cargo posteriores al término de la gestión del presidente. Esto supone que tendrán que actuar, cada día más, en función de las agendas locales más que de la agenda nacional. Y las y los nuevos gobernadores tendrán que vincularse con los diputados de sus estados en el congreso federal con el fin de negociar el presupuesto dependiendo de sus necesidades locales.
Así, no se necesita tener una bola de cristal para saber qué ocurrirá con esa alternancia de partidos: cambiarán los protagonistas de los problemas federales, pero no se resolverán. Ahora son los gobernadores de Morena, al igual que los del PRI y del PAN, quienes tienen que acudir a la federación para pedir recursos y pagar las nóminas de maestros al final del año, quienes pedirán respaldo de las fuerzas federales por no invertir en policías locales, etcétera. Morena tenía una agenda centralizadora, que quizá se atempere con nuevas demandas de sus gobernadores.
Y quizá ahí esté la razón por la que evadimos la discusión. Tenemos federalistas de ocasión: el PRI se volvió defensor de las finanzas estatales solo cuando perdió el gobierno federal; el PAN hizo lo contrario al ganar la presidencia. El federalismo es un punto ciego en nuestro debate polarizado. En otros temas —salud, educación, combate a la corrupción— algunos analistas y políticos miran atrás y piensan que las cosas eran mejores que ahora, así como hay quienes ven las ofertas del actual gobierno como una solución que hay que esperar. En la discusión sobre el arreglo federal no tenemos eso. Ni el pasado fue mejor —los escándalos de los Duarte, los desvíos de los recursos federales, la incompetencia en la ejecución de políticas públicas no puede ser defendible— ni la dirección actual es garantía de nada: ya hemos vivido episodios centralizadores sin muchos resultados, y no hay una ruta que corrija las anomalías políticas, fiscales y de coordinación intergubernamental.
Más allá de las disputas políticas, las controversias constitucionales y las salidas coyunturales, este federalismo disfuncional tiene costos: políticas públicas deficientes, derechos garantizados de forma heterogénea entre estados y municipios, y desconfianza ciudadana en los gobiernos y en la democracia para resolver los problemas nacionales. Hemos apostado a la alternancia política —en lo federal y en lo local— como la vía para tratar de mejorar nuestro régimen federal. Lo que hemos logrado es cambiar a los actores, pero no el libreto.
Guillermo M. Cejudo
Profesor investigador de la División de Administración Pública del CIDE y editor de este blog