En los últimos años los órganos constitucionales autónomos (OCAs) del ámbito federal han estado en el centro del debate político. Sin embargo, hay una cuestión que suele ser el punto ciego de algunos análisis: los OCAs de las entidades federativas. El propósito de este texto es contribuir a la discusión sobre los OCAs de nivel local, aportando algunos datos obtenidos de una investigación cuyo resultado fue la publicación del libro Los órganos constitucionales autónomos en México.1
Ilustración: Raquel Moreno
Desde 1993, cuando el congreso reformó la Constitución para otorgarle autonomía al Banco de México, los OCA han surgido para atender diversas circunstancias políticas y sociales. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha establecido sus características, señalando que atienden “funciones coyunturales del Estado” e interpretando el artículo 49 de la Constitución para establecer que la división de poderes no se “destruye” con la inclusión de este tipo de órganos.2
Otro tema que la Corte ha discutido es la posibilidad de establecer este tipo de órganos en las entidades federativas. Al respecto, el más alto tribunal decidió que los estados de la república mexicana pueden “crear cuantos órganos consideren indispensables para su desarrollo”, facultad que las legislaturas estatales han ejercido.
En las 32 entidades federativas existen al menos 203 OCAs. De estos, 93 fueron establecidos entre 2014 y 2017. Es decir: en solo cuatro años se dio la mayor expansión de este tipo de órganos a nivel local. Si bien no hay un número ideal de OCAs que deban establecerse en la Constitución federal o en las Constituciones de las entidades federativas, la proliferación de este tipo de organismos a nivel local demuestra “que ha sido la voluntad política la que ha marcado la línea para la creación de estos órganos”.3
En uso de su libertad para configurar su régimen interior, algunas entidades federativas han establecido OCAs para atender funciones específicas o sui géneris: se trata de veintiún OCAs a nivel local en quince estados del país. De los veintiún casos, tres desempeñan funciones similares a las que la Constitución federal le asigna al Consejo Nacional de Evaluación de Política de Desarrollo Social (Coneval): tanto en Durango como en Sinaloa y en la Ciudad de México existe un OCA cuya función es evaluar las políticas o programas del gobierno local.
Por otra parte, algunos OCAs locales tienen funciones que están contempladas a nivel federal pero que no son realizadas por ningún OCA establecido en la Constitución federal. En algunos estados las funciones de auditoría y fiscalización presupuestal (Veracruz, Querétaro, Colima, y Sonora); de combate a la corrupción (Campeche, Yucatán, y Chihuahua) y de justicia laboral (Querétaro, Colima, Zacatecas y Oaxaca) son responsabilidad de un OCA.
También existen OCAs sui géneris: aquellos “que cuentan con funciones que no tienen similitud con ningún órgano de este tipo a nivel federal ni en las entidades federativas”.4 Los estados de Morelos, Tamaulipas, Ciudad de México, Veracruz, Coahuila y Sonora han innovado en su desarrollo constitucional al asignar funciones estatales específicas a los siguientes OCAs: Instituto Morelense de Información Pública y Estadística, Instituto de la Mujer para el Estado de Morelos, Instituto Estatal de Protección a la Identidad (Tamaulipas), Instituto de Defensoría Pública (Ciudad de México),5 Comisión Estatal para la Atención y Protección de los Periodistas (Veracruz),6 Comisión Coahuilense de Conciliación y Arbitraje Médico7 y, finalmente, Consejo Ciudadano de Transporte Público Sustentable (Sonora).
Estamos, en fin, ante una verdadera “constelación de autonomías”.8 Esto debería llevarnos a cuestionar la necesidad de un número considerable de OCAs locales y la pertinencia de las funciones que se les ha encargado. Más aún, cabe preguntar: ¿qué tanto conoce la población a estos órganos? ¿Sabe qué funciones desempeñan? ¿Quiénes toman las determinaciones? De ahí la necesidad de una pedagogía desde los OCAsque permita explicar la complejidad que representa esa “constelación de autonomías”: hoy en día existen OCAs —tanto a nivel federal como a nivel local e incluso municipal—9 que pueden entrar en conflicto respecto a sus competencias, pero que conviven bajo un esquema de relaciones de coordinación y no de subordinación, cada uno con funciones específicas establecidas desde el texto constitucional.
Como todo tema constitucional, los OCAs tienen una dimensión política. No obstante, hemos considerado importante hablar de ellos desde una visión lo más objetiva posible. Nos parece normal y necesario que se evalúe la actividad de este tipo de órganos estatales, porque sus decisiones son la expresión de su autonomía. En ese sentido, sus determinaciones deben ser accesibles a todas las personas; sin embargo, por su grado de especialización técnica, los OCAs han sido percibidos como lejanos a la sociedad en general. Por ello, coincidimos con Lorenzo Córdova, consejero presidente del Instituto Nacional Electoral, en la necesidad de que cada OCA impulse una “pedagogía pública”. El carácter técnico de estos órganos no los libera de la responsabilidad de comunicarse efectivamente con la sociedad. Esta pedagogía debe poner énfasis en la toma de decisiones a través de procesos de deliberación transparentes, objetivos e imparciales. De esa manera, la sociedad puede evaluar el desempeño de los OCAs y decidir si los acompaña o no en sus decisiones. Al final, los OCAs deben legitimarse continuamente, pues sus acciones justifican la autonomía que la Constitución les otorga.
La discusión sobre los OCAs no es nueva en el plano académico.10 Sin embargo, la mayoría de los estudios sobre este tipo de órganos se ha concentrado en los OCAs establecidos en la Constitución federal y en los que ésta ordena para la configuración interna de las entidades federativas. El papel de la academia es importante para proporcionar herramientas a la población. Esa labor, en sinergia con la pedagogía pública antes referida,permitirá que las evaluaciones y opiniones sobre este tipo de organismos sean más objetivas y no dependan únicamente de la subjetividad impuesta por la agenda de los actores políticos. Sí, consideramos que la crítica debe formularse, porque al final todo es perfectible, pero es momento de ajustar el retrovisor para advertir los puntos ciegos. Es tiempo de hablar y discutir sobre los OCAs. Es nuestra OCAsión.
Miguel Alejandro López Olvera
Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Gerardo Acuayte González
Profesor de asignatura en la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, plantel Casa Libertad. Maestrando en Derecho de la Facultad de Derecho de la UNAM
Marco Antonio Contreras Minero
Estudiante del Máster en Derecho Constitucional del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, España
1 López Olvera, M. A., y otros, Los órganos constitucionales autónomos en México, Ciudad de México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2021.
2 Para más sobre este tema véase Contreras Minero, M. A., “¿Es el siglo XXI el tiempo de los órganos constitucionales autónomos en México?”, en López Olvera, M. A. (coord.), Poderes tradicionales y órganos constitucionales autónomos, Ciudad de México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020.
3 López Olvera, M. A., “Funciones realizadas por los poderes legislativo, ejecutivo o judicial con características para ser realizadas por un órgano constitucional autónomo”, en López Olvera, M. A. (coord.), ob. cit., nota 2, p. 238.
4 López Olvera, M. A., y otros, ob. cit., nota 1, p. 39.
5 Sobre la organización de la defensa pública en México, cfr. Meza Márquez, E. “La Defensoría Pública como órgano constitucional autónomo. Apuntes para la construcción de un modelo necesario”, en López Olvera, M. A. (coord.), ob. cit., nota 2, pp. 266-268.
6 Sobre este tema puede revisarse la ponencia presentada por Gerardo Acuayte González en la “Mesa 3. Derechos Humanos” del Seminario “Los órganos constitucionales autónomos ante la emergencia de la COVID-19”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 29 de junio de 2020.
7 Para más información puede consultarse la ponencia presentada por Marco Antonio Contreras Minero en la “Mesa 5. Tutela judicial y defensa” del Seminario “Los órganos constitucionales autónomos ante la emergencia de la COVID-19”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 29 de junio de 2020.
8 El término es de Pedro Salazar, cfr. “Las demasiadas autonomías” en nexos, febrero de 2014, consultado el 4 de noviembre de 2021.
9 Al respecto, Jaime Cárdenas señala: “los órganos constitucionales autónomos no sólo responden al esquema federal. La mayoría de ellos son asimilables en las esferas estatal y municipal”, en: Una Constitución para la Democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, 2.ª ed., Ciudad de México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2012, p. 275. También puede consultarse el capítulo “Órganos constitucionales autónomos municipales”, en López Olvera, M. A., y otros, ob. cit., nota 2, pp. 43-44.
10 Sobre esto pueden consultarse a: Ileana Moreno, Susana Thalía Pedroza de la Llave, Jaime Cárdenas, John M. Ackerman, Carlos Matute, Pedro Salazar, Marco Antonio Zeind, Marybel Martínez Robledos, Leticia Bonifaz, Filiberto Valentín Ugalde Calderón, José Luis Caballero Ochoa, José Roldan Xopa, entre otros.
Yo estoy completamente de acuerdo en que los organismos autónomos sean más cercanos con la ciudadanía. Es muy difícil entender el Derecho cuando no eres abogado . Se requiere democratizar la información para poder entablar un diálogo. A veces parece que las instituciones están esperando a que todo el pueblo se inscriba en la carrera de licenciatura en Derecho, pero es una disciplina muy compleja, llena de reglas y se necesita que las instituciones encuentren la forma de conversar con la ciudadanía.