Uno de los propósitos —casi siempre explícitos— de los regímenes federales es el de conciliar la unidad con la diversidad. Los estados que deciden constituirse en federación ceden a un poder central atribuciones y recursos, pero preservan autonomía para su gobierno interior y responsabilidades para responder a las preferencias y necesidades específicas de su población. Lograr este propósito requiere equilibrar el papel del gobierno central —que buscará regulaciones homogéneas, estándares compartidos y, cuando se requiere, intervenciones para acotar las desigualdades interregionales— y el ejercicio de autoridad de los gobiernos subnacionales —que intentarán reflejar prioridades locales, proteger intereses propios, aprovechar ventajas comparativas y competir con otros estados.
Ilustración: Víctor Solís
Todos los países federales deben lidiar con dos tipos de desigualdad: las divergencias entre las regiones y las diferencias entre las personas. No se trata, desde luego, sólo de desigualdades económicas (ingresos, niveles de pobreza), sino sobre todo las desigualdades en el ejercicio de derechos. La forma en que se atienden estas desigualdades dependerá de las reglas para la tributación y el ejercicio del gasto (es decir: quién recauda y cómo se distribuye). Dependerá también del papel del gobierno federal en la minimización de las desigualdades regionales (con fondos diferenciados que beneficien más a regiones más pobres) y en la protección de los derechos de las personas, incluso frente a las decisiones de sus gobiernos locales. Y, en tercer lugar, la forma del combate a la desigualdad en un régimen federal dependerá de la distribución de competencias entre los ámbitos de gobierno que les permita incidir en las condiciones de vida de las personas.
Idealmente, un régimen federal, basado en el principio de subsidiariedad, permitiría distribuir competencias y recursos de tal manera que los gobiernos locales y estatales se hicieran responsables de las políticas y servicios públicos necesarios para garantizar el bienestar de su población, mientras que el poder federal tendría un papel residual pero crucial: hacerse cargo de los temas que, por escala, requieren intervención nacional (la defensa, la emisión de moneda, etc.), además de compensar las desigualdades entre las partes. En la realidad, sin embargo, el federalismo no es un arreglo fijo ni en equilibrio siempre eficiente. Donald F. Kettl, uno de los estudiosos de la administración pública más reconocidos en Estados Unidos, además de profesor de la Escuela de Asuntos Públicos Lyndon B. Johnson de la Universidad de Texas en Austin, publicó en 2020 un libro en que somete a examen estas premisas en el caso del federalismo estadunidense. El título del libro adelanta el argumento principal: The Divided States of America. Why Federalism Doesn’t Work (Los Estados Divididos de América: Por qué el federalismo no funciona).1
Kettl reconoce la genialidad de la invención de James Madison: una innovación institucional que permitía compartir poderes y equilibrar los intereses nacionales y estatales. Pero identifica también la lógica detrás de la adopción del modelo federal: un compromiso pragmático entre las excolonias británicas para asegurar su supervivencia y preservar los intereses locales. Este pacto generó tensiones desde el inicio, particularmente en torno al pecado original de la república estadunidense: la esclavitud. Y las ha seguido generando en diversos momentos de la historia, no solo cuando se contraponen los intereses del gobierno federal y el de los estados, sino crecientemente cuando choca la idea de los “derechos de los estados” (state rights) y la protección equitativa de derechos civiles y políticos de todos los habitantes del país, ya sea reconociendo derechos iguales (al voto, al matrimonio entre personas del mismo sexo) o proveyendo servicios que reduzcan las desigualdades (como lo que pretende hacer el sistema de salud llamado Obamacare). Por todo esto, el federalismo ha sido la principal arena de disputa política: “El federalismo estadunidense —escribe Kettl— ha sido siempre mucho menos una estructura fija que un conjunto de reglas de combate”.
Kettl retoma una frase de Martha Derthick que hace explícito el movimiento pendular de esta tensión: “El federalismo tanto asume como facilita las diferencias entre los estados. Asumiendo que a los estados se les otorga más libertad, ¿las diferencias de política pública entre ellos se ampliarán o sus políticas tenderán a converger? Y, si las diferencias aumentan, ¿serán toleradas o serán consideradas como evidencia prima facie de una injusticia, requiriendo entonces un remedio nacional y, por tanto, una recentralización?”.2
En efecto, el arreglo federal no elimina las tensiones entre el gobierno federal y los estados, ni resuelve para siempre la disputa entre centralización y descentralización, pero ofrece una vía para procesar estas tensiones y disputas y alcanzar equilibrios relativamente perdurables. Esos equilibrios no son necesariamente equilibrios óptimos para las personas (eficientes en el sentido económico), pero pueden ser equilibrios entre grupos de estados con posiciones encontradas, o entre partidos políticos con intereses contrapuestos, que sobreviven simplemente porque es costoso modificarlos. El problema es que, en muchos casos, estos equilibrios entre estados ocurren a costa de la igualdad entre las personas. El compromiso inicial del federalismo estadunidense fue aceptar la esclavitud (y la absurda regla de que, para propósitos de asignación de votos en el Congreso, las personas esclavizadas contarían solo como tres quintas partes de una persona) a cambio de que las colonias del sur aceptaran la nueva constitución.
Este equilibrio sería retado y ratificado cada vez que un nuevo estado se incorporaba a la unión, pero se rompería de forma dramática con la guerra civil. Ese primer quebrantamiento daría lugar a nuevas tensiones y equilibrios emergentes: por un lado, las prácticas de segregación racial defendidas por los estados del sur y toleradas por el resto del país durante mucho tiempo; por otro, la disputa por los derechos civiles en la segunda mitad del siglo XX, cuando los poderes federales (ejecutivo, legislativo y judicial) usaron el poder de la ley e incluso la fuerza pública en un intento vencer la resistencia de algunos estados sureños a terminar con la exclusión de los afroamericanos y otras minorías.
La expansión del poder federal, sin embargo, estaba aparejado por la creciente dependencia del gobierno federal de la capacidad de los gobiernos estatales para implementar sus políticas públicas. Los estados, como implementadores de las ambiciosas políticas antipobreza, de vivienda, en defensa del medio ambiente, de educación y, recientemente, de salud, aumentaron su capacidad de dar forma a las decisiones federales no mediante leyes o acuerdos constitucionales, sino a través de la gestión, en el terreno, de las decisiones nacionales. La resistencia activa de muchos estados a la implementación de Obamacare3 y, más recientemente, su oposición a los mandatos para usar cubrebocas o exigir la vacunación en las escuelas y centros de trabajo dan cuenta de este poder de los estados, lo mismo que el uso de reglas para excluir del voto a poblaciones específicas.
Kettl advierte que, entre más poder se da a los estados para intervenir en el diseño y la implementación de las políticas federales, las respuestas y sus resultados serán cada vez más divergentes. La consecuencia inevitable es que la desigualdad aumenta: “El gobierno que tienen los ciudadanos depende cada vez más del lugar en el que viven”. La disparidad del ingreso ha crecido en las últimas décadas, tendencia que se ha agravado durante la pandemia. Esta desigualdad ha aumentado dentro de cada estado (en no pocas ocasiones provocada por decisiones de los gobiernos locales), pero también entre los estados. Estados Unidos es un país que se vuelve cada vez más rico, pero donde los ingresos de la familia promedio bajan, pues la riqueza se concentra en cada vez menos manos. Y las diferencias entre los estados significan que los estados pobres tienen menos instrumentos (dinero, burocracias competentes) para construir políticas que atenúen la desigualdad, lo que agrava la polarización social. El gobierno federal se ve constreñido —por razones constitucionales, políticas e ideológicas— a la hora de intentar una agenda más ambiciosa para reducir las desigualdades.
Kettl concluye con una propuesta optimista: replantear el papel del gobierno federal y de los gobiernos estatales con el propósito explícito de reducir las desigualdades. El gobierno federal usaría las transferencias de recursos a los estados (grants) no solo para financiar sus políticas sino para buscar aminorar deliberadamente las diferencias entre los estados. Así, los gobiernos estatales tendrían menos capacidad para desviar o contener las decisiones federales. Este mayor protagonismo federal parece hacerse visible en los estímulos económicos para responder a las consecuencias de la pandemia. Desde la presidencia de Donald Trump, y ahora con Joe Biden, el Congreso estadunidense autorizó el gasto de cantidades brutales de dinero público para apoyar a las personas y empresas afectadas en sus ingresos. Como consecuencia, Estados Unidos no sólo contuvo la caída en su actividad económica, sino que hubo reducciones en su tasa de pobreza infantil.
Al mismo tiempo, sin embargo, los retos de un mayor activismo federal se están haciendo presentes de nuevo: el Congreso sigue debatiendo una versión cada vez más diluida de un paquete de medidas que ayudarían a los estudiantes universitarios, a las personas que requieren cuidados, a los hogares con niños pequeños, etc. El efecto previsible en la desigualdad es reconocido por todos, pero los cálculos políticos y el temor a un overreach del gobierno federal a costa de la autonomía de los estados hace que incluso los demócratas moderados vean con recelo la propuesta. Y, así, el lema de la república norteamericana, E pluribus unum, sigue sin reflejar una solución estable, sino una tensión permanente.
Guillermo M. Cejudo
Profesor investigador en el CIDE.
1 Princeton University Press, 2020.
2 Derthick, M. Whither Federalism?, The Urban Institute, 1996.
3 Véase Jamila Michener, Fragmented Democracy: Medicaid, Federalism, and Unequal Politics, Cambridge University Press, 2018.