En países caracterizados por altos niveles de violencia criminal, de desigualdad, de pobreza y de baja productividad, una reforma educativa amplia y profunda puede ayudar a fortalecer la democracia y mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos. Lograr este objetivo requiere de aparatos burocráticos competentes y con recursos fiscales suficientes, ya que reformas de esta magnitud necesitan que los responsables de su implementación tengan recursos suficientes para materializarlas.
Ilustración: Víctor Solís
En 2013, el gobierno priista del presidente Enrique Peña Nieto impulsó una reforma educativa que aspiró a mejorar la calidad de la educación mediante el establecimiento de nuevas bases para regular el ingreso, la promoción y la permanencia de 1.5 millones de docentes en un sistema educativo caracterizado por prácticas como la venta ilegal de plazas y la asignación a puestos directivos con base en criterios no meritocráticos. La reforma planteó que los maestros debían ser evaluados al menos una vez cada cuatro años (en promedio, 25 % de los maestros debían ser evaluados cada año) mediante un sistema implementado en gran parte por los gobiernos estatales. Las evaluaciones se convirtieron en el principal medio para decidir si un docente podía seguir siendo parte del sistema educativo. Las evaluaciones del desempeño docente, por ejemplo, tuvieron como propósito definir si un maestro o maestra podía permanecer impartiendo clases. Se estipuló que quienes no obtuvieran resultados satisfactorios tras tres intentos serían transferidos a responsabilidades administrativas (si su contratación había sido antes de 2013) o despedidos (después de 2013).
Estos cambios generaron resistencia entre el magisterio y el sindicalismo magisterial. Además de sentar nuevas condiciones para la permanencia en su profesión, la reforma eliminó la contratación automática de normalistas y abrió la profesión docente a egresados de instituciones privadas mediante evaluaciones de ingreso al Servicio Profesional Docente. La reforma también instauró evaluaciones de promoción para determinar quién podía ocupar puestos de dirección o supervisión en más de 200 000 escuelas públicas del país con el objetivo de eliminar prácticas que premiaban la lealtad sindical y que facilitaban el control del magisterio por parte del Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación (SNTE) ―uno de los sindicatos más poderosos del mundo.
Desde la descentralización de la educación en 1992, los gobiernos estatales han sido responsables de poner en práctica las políticas educativas que el gobierno federal diseña o norma. Como consecuencia, la reforma supuso un reto monumental para todos los gobiernos estatales, ya que evaluar a más de 1.5 millones de maestros para determinar su permanencia requería de su disposición y compromiso, así como de capacidades adecuadas. En efecto, los gobiernos estatales adolecían, en mayor o menor medida, de suficientes capacidades para implementar la reforma tal como fue concebida. De 2015 a 2017, el máximo porcentaje de maestros por año que presentaron una evaluación de permanencia fue 15.13 %, es decir, aproximadamente 10 puntos porcentuales menos de lo planeado cada año (25 %) para que en cuatro años se evaluaran todos los maestros (100%) como originalmente se había dispuesto.
Como puede constatarse en el análisis de nuestra investigación recientemente publicada en la revista académica Education Policy Analysis Archives,1 tanto las capacidades fiscales y de recursos humanos como la efectividad con la que los gobiernos estatales respondieron a la reforma variaron sustancialmente. Para empezar, encontramos que las capacidades fiscales y de recursos humanos de las que dispusieron los gobiernos estatales cada año que implementaron la evaluación del desempeño docente tuvieron un impacto relevante en el número de maestros evaluados anualmente en cada entidad federativa. Específicamente, nuestro análisis econométrico reporta que las entidades federativas que dedicaron a la educación las cantidades más altas de impuestos recaudados en el ámbito estatal (per cápita) y que contaron con el número más alto de empleados en la administración pública estatal (per cápita) progresaron 66 % más respecto a otras en las que estas cantidades se encontraban en los valores más bajos. Este es un impacto importante, ya que ocurrió a pesar de la férrea oposición del SNTE y de la Coordinadora Nacional de los Trabajadores de la Educación (CNTE), ambos sindicatos de maestros con fuertes capacidades para movilizar a sus miembros.
En general, aquellas entidades federativas con mayores recursos fiscales para financiar la educación y de recursos humanos para implementar la reforma lograron avanzar relativamente más en este objetivo. Las capacidades fiscales fueron relevantes para este propósito cuando revelaron el interés y efectividad de las entidades federativas para recolectar sus propios impuestos para financiar la educación. Este esfuerzo e interés de los gobiernos estatales por financiar la educación y, por supuesto, la capacidad para lograrlo, tuvo un impacto mayor sobre la proporción de maestros evaluados que aquel producto de aumentos en el monto de recursos transferidos por el gobierno federal.
En el caso de las capacidades de recursos humanos, una implementación más veloz de la reforma educativa se asoció con un mayor número de burócratas (empleados per cápita) en todos los sectores ―no solamente en el educativo. Este hallazgo sugiere que el tamaño de las administraciones estatales, medido por el número de empleados, tendió a ser insuficiente para implementar satisfactoriamente la reforma.
Nuestros hallazgos además señalan que es necesario dotar de mayores capacidades a los gobiernos estatales antes de implementar una reforma de gran calado. Asimismo, las estrategias de negociación entre el gobierno federal y los estatales con grupos que oponen resistencia —como los sindicatos de maestros— deben centrarse en incentivos positivos (zanahorias), ya que capacidades de orden represivo (palos) ―como el número de policías per cápita en las entidades― no contribuyeron a aumentar el número de maestros evaluados tal como lo revela nuestro estudio.
A pesar de los obstáculos y el revés que la reforma educativa sufrió en 2018, el análisis de esta experiencia muestra que las capacidades que los gobiernos estatales desplegaron fueron cruciales para alcanzar un mayor número de maestros evaluados. Esta consideración debe de ser tomada en cuenta en el futuro cuando nuevamente se intente implementar otra reforma educativa de gran alcance. Tanto para una exitosa reforma educativa como para otras que requieran de un amplio despliegue de recursos humanos y fiscales es necesario ampliar estas capacidades subnacionales de manera importante. Este fortalecimiento de las capacidades subnacionales podría contribuir de forma relevante a incrementos en la productividad y al desarrollo de México si posibilitan la implementación de una reforma educativa que se requiere con gran urgencia. Aunque la reforma educativa no es la única reforma que se necesita para incrementar la productividad del sector informal y pobre de la economía mexicana, es crucial para alcanzar este objetivo. Y, aunque no se trate de productividad, los beneficios de una educación de calidad para una sociedad son de distinto tipo y de suma relevancia para su desarrollo y evolución. Estos beneficios incluyen avances en procesos políticos y sociales como la consolidación democrática, menor violencia y conflictividad social, mayor confianza entre ciudadanos, mayores habilidades cognitivas de los ciudadanos, etcétera. Así, para países con sistemas federales, las capacidades subnacionales son una pieza clave para lograr estos importantes objetivos.
Javier Rojas
Profesor-investigador, Rabdan Academy, Abu Dhabi
Aldo Fernando Ponce Ugolini
Profesor asociado, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Ciudad de México
1 Rojas, J., y Ponce, A. F. “Lento or Presto? Subnational Government Capacities andthe Pace of Implementation of Contentious Policies” Education Policy Analysis Archives, 2021.