Densidad urbana y cambio climático
El cambio climático se ha vuelto central en las agendas gubernamentales de algunos países. El Informe 2021 del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) de Naciones Unidas advierte que el calentamiento global seguirá intensificándose en los próximos treinta años, con efectos que pueden ser ambiental y socialmente devastadores si no tomamos medidas contundentes. El monitoreo del calentamiento global y sus consecuencias ha llevado a que organismos internacionales, el sector público y la academia generen diversos indicadores con el fin de evaluar y mejorar las respuestas de política pública ante este fenómeno. Además del IPCC, otras fuentes de información sobre el tema son, por ejemplo, el Global Cities Indicators Facility, del Banco Mundial, el Global Compact Cities Program de Naciones Unidas, o la Emission Database for Global Atmospheric Research. Uno de los propósitos de estos esfuerzos de producción de datos es añadir la vulnerabilidad climática como parte de los indicadores asociados con la calidad de vida, el desarrollo económico y el bienestar social.
La evidencia disponible señala a las áreas urbanas como las principales fuentes de contaminación y, consecuentemente, como factores críticos que contribuyen al calentamiento global y el cambio climático.1, 2, 3 Esto se debe a que las ciudades albergan a la mayor parte de la población mundial, lo que se traduce en niveles elevados de producción y consumo de energía, calefacción, uso de combustibles, procesos industriales, residuos de actividades de transportación, así como una alta generación de residuos sólidos.
Para combatir la contaminación y disminuir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y de CO2, responsables del calentamiento global, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) recomienda la implementación de políticas prodensificación, con el fin de fomentar “ciudades compactas” a través de un diseño apropiado de los sistemas de transporte urbano, una mezcla correcta de usos de suelo y la provisión de servicios urbanos de alta calidad.4
Sin embargo, la densificación urbana está lejos de ser una solución óptima. Aunque contribuye a mitigar los efectos del cambio climático, también puede acentuar problemas de inequidad urbana y engendrar efectos regresivos para las personas de menores ingresos. Este tipo de consecuencias pueden ocurrir porque las políticas prodensificación tienden a aumentar el valor del suelo urbano que se “reserva” para los programas de densificación, lo cual suele incrementar el valor de la vivienda, los alquileres y de la prestación de servicios urbanos, independientemente de la demanda.5
La pandemia de covid-19 volverá a traer discusiones y cuestionamientos sobre la pertinencia de las políticas prodensificación al haber evidenciado la necesidad de más espacios abiertos, así como la urgencia de repensar el significado de habitabilidad de nuestras viviendas en términos de disponibilidad de espacio. A pesar de ello, alcanzar un balance adecuado entre densificación y equidad social continuará siendo un reto central de los gobiernos locales. Lograr tal equilibrio requiere, principalmente, la colaboración intermunicipal e intergubernamental, así como una reconciliación entre los intereses políticos y económicos de los actores urbanos. Por su parte, la operación de estos arreglos demanda capacidades institucionales y de gestión robustas que no todos los gobiernos locales poseen.
Ilustración: Patricio Betteo
Los desafíos de los gobiernos metropolitanos en México
Es indudable que el fenómeno metropolitano se ha intensificado en México. Mientras que en 2010 la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, el Consejo Nacional de Población y el Instituto Nacional de Geografía y Estadística6 identificaban 59 zonas metropolitanas en las que habitaban casi 64 millones de personas, para 2015 el número de metrópolis se elevó a 74, y el de sus habitantes rebasa ya los 75 millones de personas.7
A pesar de su acelerada expansión, las metrópolis mexicanas presentan serios problemas por el uso ineficiente del suelo, la baja densidad de los asentamientos humanos,8 las fuertes desigualdades sociales en su interior, las limitaciones en sus capacidades financieras y de recaudación,9 además de que la amplia mayoría de ellas muestra un bajo desempeño en la atracción de inversiones y recursos humanos calificados.10 Entre los principales retos de nuestros gobiernos municipales metropolitanos para atender estos problemas, emprender políticas prodensificación y combatir los efectos del cambio climático, se encuentran los siguientes:
a. Desafíos institucionales. En general, las políticas, los programas y los proyectos de resiliencia climática son gestionados por las dependencias del gobierno federal. Del diseño de estos instrumentos depende la capacidad de coordinación con los gobiernos estatales y municipales, así como los incentivos para que los agentes privados inviertan en energías limpias y procesos productivos ambientalmente sostenibles. Actualmente, las ciudades mexicanas no vinculan sus planes de inversión con esfuerzos de sostenibilidad ambiental ni piensan en proyectos destinados a reducir los GEI. Aunque ocasionalmente invierten en proyectos relacionados con la eficiencia energética, estos no forman parte de estrategias ambientales coherentes ni sólidas. Algo similar ocurre con los gobiernos estatales, pero los casos más dramáticos se encuentran en los municipios, pues sólo una minoría de ellos ha desarrollado algún programa o estrategia sobre el cambio climático, tema que rara vez se encuentra en su agenda de gobierno. Un problema adicional es que los gobiernos locales deben lidiar con la captura de intereses económicos que restringen su capacidad regulatoria y de adopción de políticas sustentables.11
b. Carencia de incentivos para la colaboración. Aunque en México se han realizado reformas para brindar a los municipios la facultad de asociarse con otros en la prestación de servicios, no se aprecia interés en promover prácticas de colaboración intermunicipal.12 Por su parte, los escasos instrumentos del gobierno federal para incentivar este tipo de arreglos, como el desaparecido Fondo Metropolitano, han fracasado.
c. Gobiernos municipales poco profesionalizados.El viejo y aún irresuelto problema de la profesionalización de los funcionarios públicos municipales, así como la carencia de servicios de carrera, socavan severamente la capacidad de gestión de los gobiernos locales en México y la implementación exitosa de cualquier política urbana.
d. Limitaciones financieras y carencia de inversión pública. A la limitada recaudación de los gobiernos municipales se suma el alto riesgo de que los recursos obtenidos a través de deuda se destinen al gasto corriente o a programas clientelistas, en lugar de destinarlos a la inversión pública, la cual suele tener efectos multiplicadores positivos en la economía y el bienestar locales. Lamentablemente, también se ha observado que las tendencias de endeudamiento no aprovechan las posibilidades de colaboración entre municipios metropolitanos.13
¿Cómo mejorar la respuesta de los gobiernos ante el cambio climático y en la promoción de la densificación urbana?
Para posibilitar que las ciudades mexicanas puedan afrontar los retos antes descritos, es necesario adoptar una serie de medidas en los tres ámbitos de gobierno, con el propósito de proveer a los gobiernos locales de facultades, fondos y herramientas de gestión adecuadas, además de crear condiciones para una mejor coordinación entre las distintas autoridades que tienen un papel en la regulación urbana y ambiental. Las siguientes líneas presentan algunas ideas al respecto.
Recomendaciones para los gobiernos federal y estatales:
a. La diversificación de las fuentes de financiamiento en el modelo mexicano posibilitaría un sólido paquete de opciones de crédito a disposición de los municipios. La educación en materia de solvencia crediticia y las evaluaciones basadas en el comportamiento del mercado no deberían ser los únicos requisitos para crear sistemas financieros subnacionales sólidos. Los países en desarrollo no necesitan adoptar un enfoque de deuda subnacional basado estrictamente en el mercado, sino que pueden crear estructuras híbridas para desarrollar mercados locales seguros y aprovechar los mercados internacionales de capital.
b. Es preciso diseñar mejores incentivos para incrementar los ingresos propios de los municipios, así como su inversión apropiada.
c. Las inversiones en infraestructura ambiental y la toma de decisiones sobre asuntos relacionados con el medio ambiente deberían estar más descentralizadas. Es recomendable que los organismos federales y estatales adopten un papel más regulador e incentiven que los gobiernos municipales se responsabilicen de los servicios urbanos básicos. La descentralización efectiva de las decisiones ayudaría a fomentar una mayor autonomía municipal, lo que podría tener efectos positivos en la promoción de iniciativas locales a favor de políticas urbanas sostenibles, adaptadas al contexto específico de cada ciudad.
Recomendaciones para los gobiernos municipales urbanos y metropolitanos:
a. Los municipios deben ampliar su definición de “proyectos de cambio climático” para incluir proyectos de infraestructura de mayor envergadura, y los planes de desarrollo urbano deben incorporar presupuesto de capital y objetivos ambientales.
b. Es necesario alentar a las ciudades que son solventes a que utilicen opciones del sector privado en lugar de la banca de desarrollo, cuando las condiciones de financiamiento sean mejores.
c. Los servidores públicos de los gobiernos municipales requieren una mayor profesionalización y formación especializada en materia de cambio climático. Muchos avances en la administración pública local en el mundo han sido el resultado de una sólida estructura administrativa de gestión municipal, en contraposición a un tipo de gobierno de “alcalde fuerte”, como el que existe en México.
d. Son necesarios mayores incentivos para involucrar a organizaciones sociales, empresarios, académicos, etcétera, en la toma de decisiones públicas a nivel local. Incorporar a estos actores ayudaría a difundir el cambio climático y la sostenibilidad ambiental como problemas públicos relevantes, así como a contextualizar sus consecuencias en cada ciudad. La apropiación social de estos problemas puede contribuir a mantenerlos en la agenda local, a pesar de los cambios políticos en los gobiernos.
Desafortunadamente, la amplia mayoría de las urbes mexicanas se encuentra lejos de poseer la arquitectura institucional y la autonomía suficientes para impulsar políticas prodensificación y atender las consecuencias del cambio climático.14 Muy probablemente podría decirse lo mismo sobre cualquier otra política local relacionada con la sostenibilidad ambiental o el ordenamiento urbano. La gravedad de esta situación y la urgencia de comenzar a corregirla apenas se han hecho evidentes para los actores públicos de México en los últimos años. La agenda social y académica para el futuro inmediato es profundizar en el estudio de los desafíos de la implementación de políticas urbanas sostenibles, e insistir en el apremio de tomar acciones contundentes al respecto.
Manlio F. Castillo
Profesor asociado de la División de Administración Pública del CIDE
Edgar E. Ramírez
Profesor-investigador de la División de Administración Pública del CIDE
Heidi J. Smith
Profesora-investigadora del Departamento de Economía de la Universidad Iberoamericana.
Este texto es una síntesis del artículo del mismo nombre, publicado en la revista Sobre México. Temas de Economía. Nueva Época, vol. 2, núm. 3, pp. 5-33, 2021, que puede consultarse completo aquí.
1 Crippa, M., et al.Fossil CO2 and GHG emissions of all world countries – 2019 Report. Publications Office of the European Union, 2019.
2 Levin, I., et al. Verification of greenhouse gas emission reductions: the prospect of atmospheric monitoring in polluted areas. Phil. Trans. R. Soc. A, 369, 2011, pp. 1906–1924.
3 Merk, O., et al.Financing Green Urban Infrastructure (2012/10; OECD Regional Development Working Papers), 2012.
4 OECD. Mobilising Investments for Urban Sustainability. Job Creation and Resilient Growth Issues Paper. OECD Roundtable of Mayors and Ministers, 2012.
5 Ahlfeldt, G. M., y Pietrostefani, E. “The economic effects of density: A synthesis”, Journal of Urban Economics, 111, 2019, pp. 93–107.
6 Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2010, Sedatu, Conap, Inegi , 2010.
7 Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2015, Sedatu, Conap, Inegi, 2015.
8 Tendencias del crecimiento urbano en México, ONU-Hábitat, 2018.
9 Índice de las Ciudades Prósperas en la República Mexicana. Reporte nacional de tendencias de la prosperidad urbana en México, ONU-Hábitat, 2016.
10 Índice de Competitividad Urbana 2016, IMCO, 2016.
11 Lubell, M., et al. “Political Institutions and Conservation by Local Governments”, Urban Affairs Review, 40(6), 2005, pp. 706–729.
12 Cabrero, E., y Arellano, D. (Eds.) Los gobiernos municipales a debate: un análisis de la institución municipal a través de la Encuesta INEGI 2009, CIDE, 2011.
13 Smith, H. J. M., y Benton, A. L. “The Role of Metropolitan Cooperation and Administrative Capacity in Subnational Debt Dynamics: Evidence From Municipal Mexico”, Public Budgeting & Finance, 37(2), 2017, pp. 58–82.
14 En el artículo original, que le invitamos a consultar, se puede apreciar in extenso que sólo la zona metropolitana de Guadalajara posee condiciones mínimas para cumplir estos propósitos.