Ciudadanos y confianza en los ayuntamientos
Para un ciudadano que enfrenta problemas en su comunidad como la incertidumbre de contar o no con agua en su hogar durante el día, la intermitencia en las luminarias o las malas condiciones del pavimento de su calle, el temor por la seguridad de su familia al transitar de noche, la suficiencia de los medicamentos en su clínica, o incluso la calidad de la educación en las escuelas, resulta complicado saber si aquello es responsabilidad de su municipio, estado o del mismo gobierno federal.
Como el municipio es el orden de gobierno con mayor proximidad a las necesidades de la población, es hasta cierto punto entendible que la ciudadanía lo responsabilice de cualquier asunto de interés público. Sin embargo, como se ha documentado, las condiciones del federalismo propician la lucha entre las agendas y las competencias de los gobiernos municipal, estatal y federal de la que emergen políticas y acciones que no necesariamente responden a sus respectivos límites constitucionales. Esta situación dificulta identificar qué orden de gobierno debe garantizar la calidad de algún servicio público específico.
Ante una sociedad más informada y exigente con sus gobiernos, y al ser el último eslabón de la cadena del poder vertical, el municipio es más susceptible del escrutinio de lo público justamente por su cercanía con la población. El lugar que ocupa el municipio en la estructura política ha cobrado relevancia por su posición estratégica y su ventaja comparativa respecto del orden estatal y federal.
Si el desempeño de la gestión municipal logra resultados contundentes a la altura de las expectativas de sus gobernados, se esperaría un incremento en la confianza por parte de la población. Sin embargo, el nivel de confianza de los ciudadanos con sus gobiernos locales es menor en comparación con las autoridades del gobierno federal. Menos de la mitad de los mexicanos —apenas 44 de cada 100— manifiestan que el gobierno municipal les inspira confianza.
Ilustración: Víctor Solís
Las obras de los municipios
Para la mayoría de los municipios del país, las aportaciones federales del Ramo 33 son la principal fuente de recursos para proyectos de infraestructura. La centralización de la administración pública ha motivado que los municipios no avancen de forma esperada en el fortalecimiento de sus sistemas de recaudación, lo que ha generado la delicada situación de una dependencia casi total de recursos federales. Por poner un ejemplo, en promedio, casi 9 de cada 10 pesos de los ingresos de los municipios de Durango provienen de recursos federales.
Uno de los fondos del Ramo 33 que reciben los ayuntamientos es el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM). En algunos municipios, los recursos de este fondo son los únicos que disponen para realizar obras de infraestructura social como vivienda, agua potable y drenaje, electrificación, urbanización, infraestructura educativa, entre otras.
Los lineamientos del FISM establecen que los municipios pueden realizar las obras incluidas en un catálogo que pone a disposición la Secretaría de Bienestar. Este documento clasifica las obras según su incidencia en las variables de la medición de la pobreza y el rezago social. Las obras de incidencia directa son aquellas que inciden efectivamente en dichas variables, mientras que las complementarias contribuyen a la mitigación de una manera más marginal.
Los ejercicios de evaluación al FISM desarrollados desde 2017 por el Instituto de Evaluación de Políticas Públicas del Estado de Durango (Inevap) han documentado cómo los ayuntamientos priorizan y eligen qué obras de infraestructura realizar. En ese tenor, hay elementos que indican que los ayuntamientos se inclinan por ejecutar obras de incidencia complementaria que, por sus características, son más visibles para la población y reditúan en mejores rendimientos políticos. En esta clasificación se encuentran unidades deportivas, bardas perimetrales, calles, mercados públicos, etc. Es decir, dentro de los principales hallazgos de estas evaluaciones, destaca la preferencia por ejecutar proyectos en donde predominan cuestiones políticas más que técnicas y de atención de prioridades para garantizar los servicios básicos y derechos sociales.
De igual manera, estos ejercicios de evaluación han identificado que en algunos municipios se opta por realizar un número mayor de obras para que la totalidad o la mayor cantidad de localidades sean atendidas. Sin demeritar esta política por parte de los ayuntamientos —ya que para eso fueron electos—, su implementación incurre en el costo de oportunidad de realizar obras que se descartan o posponen por representar una mayor inversión. Como ejemplo, el alcalde de un municipio de Durango manifestó que para su gestión era políticamente más provechoso beneficiar a 150 hogares con un cuarto dormitorio que sustituir una red de agua potable y drenaje en una colonia vulnerable que representaba la misma inversión.
La relevancia de este ejemplo es que, aun cuando la información del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) evidenciaba que las condiciones de acceso al agua potable y drenaje eran una de las principales necesidades, el municipio optó por ejecutar las obras encaminadas a abatir el hacinamiento a pesar de no ser un tema prioritario según las estadísticas oficiales.
¿Cambian los incentivos con la reelección municipal?
¿Por qué los municipios no han logrado sentar las bases y dar continuidad a políticas o proyectos de mayor envergadura con beneficios a mediano o largo plazo? El consenso sobre algunas de las principales razones señala la implementación de acciones fuera de las atribuciones otorgadas por la Constitución, así como el limitado tiempo de la gestión municipal. En una ocasión, un presidente municipal del estado de Durango comentó que el primer año es de aprendizaje, el segundo de consolidación y el tercero de cierre y entrega. Incluso mencionó que el periodo no era de tres años, pues en el cuarto había que solventar observaciones de auditorías.
En 2014 —a casi 100 años del establecimiento del municipio libre como una institución constitucional— se reformó el artículo 115 de la Constitución. Por primera vez desde la aprobación del principio de no reelección inmediata para los miembros de los ayuntamientos en 1933, la reforma habilitó legalmente la opción de que cada legislatura estatal estableciera los medios para la elección consecutiva de los presidentes municipales, regidores y síndicos. Ahora, los ayuntamientos tienen la posibilidad de permanecer un periodo adicional para completar seis años al frente de la gestión municipal. A la fecha, los gobiernos de los 2,469 municipios del país han tenido la posibilidad de ser reelegidos.
Durante el proceso legislativo de la reforma se discutieron las ventajas y desventajas de la continuidad de los ayuntamientos. Como aspectos positivos se destacaron la profesionalización del gobierno, la mayor eficacia y eficiencia en la gestión pública, y la mayor cercanía en la relación gobierno-ciudadano. Como desventajas, se argumentó la perpetuación de los grupos en el poder, la consolidación o proliferación de cacicazgos locales y regionales, así como el abuso del poder para el provecho exclusivo de sus intereses.
En términos de la eficacia y la eficiencia de la gestión municipal, será posible determinar si la reelección ha generado cambios sustantivos en la manera en la que los gobiernos municipales deciden sus políticas, programas y proyectos para que alcancen un mayor impacto, o adquieran un carácter multianual según sus necesidades de inversión. De forma preliminar, y con las reservas de la poca información generada a la fecha, la evidencia para el caso de Durango sugiere que en los siete municipios —de 39— en los que hubo reelección en las elecciones de 2019, se optó por ejecutar preferentemente obras de incidencia directa en el ejercicio fiscal 2020. Esto sugiere que los incentivos de los presidentes municipales que tienen continuidad son distintos al momento de decidir las obras que sus administraciones ejecutarán durante el año. Esta idea se sustenta según lo comentado por los propios funcionarios de los ayuntamientos reelectos en el estado de Durango.
Sin duda, la continuidad de los ayuntamientos puede generar autoridades municipales más profesionales y experimentadas y propiciar menores curvas de aprendizaje y estrategias cortoplacistas. Ante las afirmaciones y recomendaciones de académicos y expertos en administración pública sobre los beneficios de la reelección en los municipios por encima de sus desventajas, aún es prematuro determinar resultados palpables de forma generalizada en México. No obstante, estamos siendo testigos de que la mejor medida de éxito estará en el poder de los ciudadanos al acudir a las urnas y ejercer su voto para ratificar o remover a sus autoridades según su desempeño y resultados.
Sergio Humberto Chávez Arreola, Moisés Tamayo Díaz y Rafael Rodríguez Vázquez
Instituto de Evaluación de Políticas Públicas del Estado de Durango (Inevap).
Referencias
• Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, 2019.
• Gaceta Parlamentaria, Número 3605-II, martes 18 de septiembre de 2012.
• Gaceta Parlamentaria, Número 3890-IX, martes 22 de octubre de 2013.
• Meza, O. D. (2016). ¿A quién pertenece la agenda local de políticas? Un estudio sobre el efecto de las instituciones supralocales en el proceso local de políticas públicas. Revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo Reforma y Democracia, núm. 66, octubre 2016. Caracas, Venezuela, 131-162.
Solo como dato complementario los lineamientos de FAIS en 2021 ya no contemplan la separación de obras ni el catalogo, así como otras restricciones de tal manera que su aplicación pueda ser más flexible y expedita.