El nuevo Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) dota a los tribunales de justicia administrativa de una nueva competencia, anteriormente llevada a cabo únicamente por los órganos internos de control o contralorías: sancionar las faltas administrativas graves. El sistema federal mexicano obliga entonces a contar con un tribunal federal con facultades para sancionar servidores públicos federales por faltas graves y con 32 tribunales a nivel estatal para sancionar faltas graves de servidores públicos locales. Esto ha supuesto grandes gastos y supondrá en el largo plazo más costos. Comparado con el uso de procedimientos administrativos, el uso de mecanismos jurisdiccionales para la sanción de faltas administrativas es muy alto. Sin embargo, típicamente se incurre en este tipo de costos por los beneficios que ello implica. Y uno de los beneficios que se busca al dotar de competencia a una corte o tribunal para sancionar casos individuales es que no sólo resuelvan estos asuntos específicos, sino que ayuden a prevenir la comisión de faltas futuras en general. Sin embargo, esta segunda función no se activa con la mera creación del mecanismo. Se necesita además de generación de información relevante y la obligación de analizar esta información para generar inteligencia institucional que permita inhibir conductas corruptas futuras.
Al evaluar las funciones del SNA, el énfasis se ha dirigido a la creación de nuevas instituciones tanto a nivel federal como local y, sobre todo, al nuevo papel de los tribunales de justicia administrativa como sancionadores de la corrupción. Sin embargo, de acuerdo con el propio SNA, los tribunales de justicia administrativa se incorporan al sistema también como agentes de prevención. Esto se evidencia con su incorporación en los comités coordinadores de los sistemas anticorrupción para participar en la creación de políticas públicas de prevención. Con el objetivo de evaluar las nuevas funciones de los tribunales de justicia administrativa del país en materia de prevención, analizaré tanto las normas como la práctica actual en la materia de los 33 tribunales de justicia administrativa existentes (1 tribunal federal y 32 tribunales locales).
Ilustración: Víctor Solís
Las normas
La Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) establece los contenidos mínimos que deben contener los sistemas tanto locales como federal de responsabilidades administrativas en México. Si bien las leyes tanto federal como locales pueden expandir o aumentar derechos, lo cierto es que no pueden establecer estándares menores a los previstos en la LGRA. La LGRA define los mecanismos normativos de prevención en los artículos 15 a 22. Se establece que las secretarías y los órganos internos de control podrán implementar acciones para orientar el criterio que en situaciones específicas deberán observar los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. De acuerdo con el artículo 15, estas acciones deberán basarse en diagnósticos de sus funciones que para tal efecto realicen (Diagrama 1). Estas acciones deberán evaluarse anualmente. Es decir, tanto del tipo de casos de responsabilidad administrativa que reciben, como del resultado de las investigaciones, e incluso de las sanciones, deberá llevarse a cabo una evaluación que permita adoptar estrategias y generar recomendaciones para acotar las áreas de riesgo de corrupción e incentivar el actuar honesto.
Diagrama 1. Procedimiento de prevención previsto en la LGRA
Fuente: elaboración propia
Del análisis de la regulación de la prevención se desprende que el único procedimiento en el que podrían participar los tribunales de justicia administrativa es el previsto en el artículo 15, pues el resto se refiere a políticas y códigos de ética. Sin embargo, dos grandes conclusiones se desprenden de este procedimiento. La primera es que los procedimientos de prevención son optativos. La ley general no prevé la obligatoriedad de adoptar procedimientos de prevención a los actores del sistema. La segunda es que no existe claridad en cuanto a la forma y los elementos que deben tomarse en cuenta para realizar los diagnósticos a que se refieren estos procesos de prevención.
Como se mencionó, tanto la Federación como los estados pueden ir más allá de lo establecido en la LGRA estableciendo procedimientos de prevención más precisos y obligatorios. Considerando estos aspectos, analicé las leyes locales que regulan los sistemas locales anticorrupción1 con el objetivo de verificar si existía alguna legislación que así lo hiciera. De acuerdo con este análisis, ocho leyes locales no regulan de forma alguna la prevención (Campeche, Coahuila, Durango, Hidalgo, Puebla, Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas); dos leyes remiten directamente a la LGRA (Jalisco y Nayarit); dos leyes difieren del procedimiento establecido en la LGRA (Aguascalientes y Yucatán), y el resto de las leyes (20) establecen prácticamente el mismo procedimiento general y optativo. La legislación de Aguascalientes no prevé la realización de un diagnóstico y la de Yucatán remite a lineamientos generales para dotar de contenido la facultad de prevenir.
Con el objetivo de verificar que no existiere algún otro instrumento normativo que previera algún procedimiento de prevención analicé los “Lineamientos generales para propiciar la integridad de los servidores públicos y para implementar acciones permanentes que favorezcan el comportamiento ético, a través de los comités de ética y de prevención de conflictos de interés” en cada una de las entidades que los ha emitido. El resultado es el mismo. Ningún lineamiento emitido regula de forma alguna el procedimiento de prevención previsto en el artículo 15 de la LGRA. Se concluye, entonces, que los estados no se alejaron de lo dispuesto en la LGRA; en la mayor parte de las entidades el procedimiento es optativo (no obligatorio), y existe poca claridad en cuanto a los actores y actividades que intervienen en dicho procedimiento.
De igual manera, analicé cada una de las leyes, códigos y reglamentos que regulan las funciones de los 33 tribunales de justicia administrativa en el país. Respecto de cada uno de los tribunales, tanto Federal de Justicia Administrativa como locales, busqué la existencia de alguna norma que regulara su papel en la prevención de la corrupción, ya fuera a través de su actividad jurisdiccional como a través de su participación en el Comité Coordinador. Específicamente, la existencia de normas que previeran el análisis de contexto de los casos (más allá del caso individual) o el papel de las medidas de no repetición o prevención en la decisión de los asuntos. Asimismo, traté de identificar algún parámetro de actuación de los tribunales de justicia administrativa en el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción. Las variables generadas para este análisis pueden observarse en el Diagrama 2.
Diagrama 2. Variables de análisis de la función de los tribunales de justicia administrativa en la prevención de la corrupción
Fuente: elaboración propia
Del análisis de cada una de estas leyes2 se desprende que:
• Ninguna legislación menciona procesos de prevención o interacción con el Sistema Nacional Anticorrupción para colaborar en la prevención de la corrupción.
• Ninguna legislación incluye procesos de análisis de contexto, medidas de no repetición o análisis de causas que ayuden a prevenir conductas futuras.
• Ninguna legislación obliga a la generación de criterios generales en la materia (excepto la jurisprudencia general).
• Ninguna legislación obliga a los tribunales a la generación de información específica que permitiera identificar áreas de riesgo o actuaciones irregulares prevenibles. Únicamente existe la obligación general de generar estadística.
• Ninguna legislación establece las funciones o competencias de los tribunales de justicia administrativa en el Comité Coordinador del SNA.
El análisis normativo se concluye resaltando que, al menos en el marco normativo, no existen pautas, funciones o directrices para que los tribunales de justicia administrativa puedan participar activamente en la prevención de la corrupción. La carencia se identifica tanto en la función propia de los tribunales de resolver procedimientos de responsabilidades como en su función en el Comité Coordinador para la generación de políticas públicas de prevención.
La práctica
Para efectos del análisis de la práctica de los tribunales de justicia administrativa se analizaron las siguientes variables.
Diagrama 3. Prácticas de los tribunales de justicia administrativa en materia de prevención
Fuente: elaboración propia
Los resultados del análisis de la práctica de los tribunales de justicia administrativa se obtuvieron del “Diagnóstico sobre el Estado Actual de la Justicia Administrativa a la luz del Sistema Nacional Anticorrupción” (García y Fierro 2018), y arrojan que:
• 19 de los 33 tribunales de justicia administrativa (57%) cuenta con estadística pública.
• 15 de los 33 tribunales de justicia administrativa (42%) realizan actividades de capacitación o retroalimentación con entes de la administración pública.
• Ninguno de los tribunales de justicia administrativa identifica actores y/o causas que recurrentemente se demandan o sancionan.
• 2 de los 33 tribunales de justicia (6%) cuentan con un registro público de funcionarios por cargo o entidades que más han recibido sentencias condenatorias.
De acuerdo con estos datos, resulta alarmante que obligaciones de transparencia tan elementales como contar con estadística sobre las funciones básicas de los tribunales de justicia administrativa no se cumplan en algunas de las entidades federativas y en la Federación. En cuanto a la información sistematizada relacionada con el SNA, encontré que ninguno de los tribunales la genera.
Conclusiones
Los resultados descritos pueden parecer desalentadores ya que, ni en las normas ni en la práctica, los tribunales de justicia administrativa parecen contar con un rol explícito en materia de prevención de la corrupción. Sin embargo, el sistema normativo del nuevo SNA sí prevé procedimientos de prevención generales que pueden dotarse de contenido. Tanto la Federación como las entidades federativas cuentan con facultades para dotar de contenido los procedimientos de prevención, y la generación de buenas prácticas puede generar círculos virtuosos a través de los cuales se logre mejorar la prevención en el SNA.
La generación de las prácticas o información previstas en las variables de análisis señaladas pueden informar estas funciones generales. Específicamente, la generación de información precisa, puntual y relevante podría traducirse en funciones importantes de los tribunales de justicia administrativa en materia de prevención que no requiere de ninguna reforma legislativa. Además de la estadística general de los tribunales, cada uno puede generar información estadística relevante para el sistema, identificando causas, funciones, contextos y áreas de riesgo más identificadas en los procedimientos que conocen, así como registros públicos de servidores sancionados. Asimismo, en el caso por caso, los jueces pueden generar tanto medidas de no repetición como precedentes que permitan orientar criterios en la materia. La retroalimentación es otro factor esencial en este rol. Esta retroalimentación puede darse a través de canales propios de los tribunales o a través de los comités coordinadores. El mejor escenario que podríamos vislumbrar es contar con un comité coordinador que utilice la experiencia y el panorama aportado por los tribunales de justicia administrativa para generar políticas de prevención que identifiquen y ataquen áreas de riesgo.
Por su parte, los órganos internos de control también pueden generar prácticas que no requieren de reformas o creaciones legislativas, dotando de facultades a ciertas áreas para analizar el contenido de las resoluciones al procedimiento de responsabilidades administrativas, generando estadística sobre estos procedimientos, causas, cargos, labores y sanciones. Asimismo, pueden difundir buenas prácticas y lecciones aprendidas derivadas de los procedimientos de responsabilidades administrativas.
Sin embargo, se necesita un mínimo para poder lograrlo. Necesitamos contar con información sistematizada por parte de los tribunales de justicia administrativa y, del lado de las autoridades, con receptores que busquen aprender de los errores identificados por los tribunales y corregir fallas sistémicas.
Adriana García García
Profesora afiliada de la División de Estudios Jurídicos CIDE
El presente artículo se basa en el Capítulo 3 del libro: “Estado de Derecho, clave para el control de la corrupción y la rendición de cuentas” que próximamente publicarán el World Justice Project y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
1 Se analizaron las siguientes leyes: Ley Orgánica del Tribunal Federa de Justicia Administrativa; Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes; Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California Sur; Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Baja California Sur; Código de Procedimientos Contencioso – Administrativo del Estado de Campeche; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Campeche; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Chiapas; Ley de Justicia Administrativa; Ley de Justicia Administrativa de la Ciudad de México; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de Coahuila de Zaragoza, Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Coahuila de Zaragoza; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Colima; Ley de lo Contencioso y Administrativo del Estado de Colima; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Durango; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Durango; Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México; Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; Ley No. 467 Orgánica del Tribunal Justicia Administrativa; Ley del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Hidalgo; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco; Código de Justicia Administrativa de Michoacán de Ocampo; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos; Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos del Estado de Nayarit; Ley de Justicia Administrativa para el Estado y Municipios de Nuevo León; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca; Ley de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Puebla, Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Puebla, Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Puebla; Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro; Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro; Código de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo; Código Procesal Administrativo para el Estado de San Luis Potosí, Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de San Luis Potosí; Ley de Justicia Administrativa; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Sonora; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Tabasco; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Tamaulipas; Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Tamaulipas; Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios; Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa; Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Zacatecas; y Ley Orgánica del Tribunal Superior de Justicia.
2 Leyes analizadas: Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes; Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California Sur; Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Baja California Sur; Código de Procedimientos Contencioso – Administrativo del Estado de Campeche; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Campeche; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Chiapas; Ley de Justicia Administrativa de Chihuahua; Ley de Justicia Administrativa de la Ciudad de México; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de Coahuila de Zaragoza, Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Coahuila de Zaragoza; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Colima; Ley de lo Contencioso y Administrativo del Estado de Colima; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Durango; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Durango; Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México; Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; Ley No. 467 Orgánica del Tribunal Justicia Administrativa de Guerrero; Ley del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Hidalgo; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco; Código de Justicia Administrativa de Michoacán de Ocampo; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos; Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos del Estado de Nayarit; Ley de Justicia Administrativa para el Estado y Municipios de Nuevo León; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca; Ley de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Puebla; Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Puebla, Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Puebla; Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro; Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro; Código de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo; Código Procesal Administrativo para el Estado de San Luis Potosí; Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de San Luis Potosí; Ley de Justicia Administrativa; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Sonora; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Tabasco; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Tamaulipas; Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Tamaulipas; Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala y sus Municipios; Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa; Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz; Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán; Ley de Justicia Administrativa del Estado de Zacatecas; Ley Orgánica del Tribunal Superior de Justicia de Zacatecas.