La trampa de los sistemas municipales anticorrupción

Era el segundo año del segundo periodo de gobierno, y el alcalde ya no podía aspirar a otra reelección. Con un ágil movimiento, y por instrucciones de la dirección del partido, “personal” del partido dominante en el municipio destituyó a uno de los funcionarios clave en el diseño e implementación de la política anticorrupción municipal. Era el segundo al mando en la contraloría, alguien que había hecho un trabajo importante para atender el problema de la corrupción en el gobierno municipal. El mismo alcalde había seguido muy de cerca esta política. Pero, en su lugar, entró un incondicional al partido. Poco a poco, la administración pública municipal se reorganizaba para hacer frente al nuevo periodo electoral. Si el presidente ya no podía reelegirse, el partido no debía claudicar a mantenerse en el poder.

Ilustración: Víctor Solís

Esto es captura. Frecuentemente ocurre a nivel municipal. Una “organización encubierta” se incorpora a otra. Esta última es la organización formal y administrativa del gobierno municipal, que es capturada por otra organización para anteponer sus intereses. Utiliza la maquinaria institucional para lograr sus fines particulares, ya sea para beneficio de individuos o de un grupo en particular.

Esto es corrupción. No se trata de un acto específico como una mordida, o la situación en la que funcionarios “listillos” sacan ventaja del ciudadano bajo el manto de la autoridad gubernamental. Se trata de la captura general de un sistema. Se trata de corrupción sistémica que, cuando logra consolidarse, se vuelve la regla del juego y la vemos como algo normal. Se institucionaliza a tal grado que se vuelve expectativa; se torna casi indistinguible, pues está encubierta por reglas formales. En ocasiones, logra tal grado de consolidación que se justifica: “si el objetivo es ganar las elecciones, entonces no es corrupción”.

Este panorama de corrupción consolidada es frecuente en los gobiernos municipales. Sin embargo, y como discutiremos a continuación, las diferencias entre el orden municipal y federal, incluyendo diferencias en el ambiente institucional y diferencias en cómo se configura y manifiesta la corrupción, hacen muy improbable que cualquier sistema municipal anticorrupción (SMA) hecho a imagen y semejanza del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) sea efectivo. Por el contrario, como ya lo habíamos hecho antes,  argüimos que podría ser una trampa.

El razonamiento es el siguiente. El SNA se configuró para atender el problema de la “fragmentación”. En México existían las organizaciones para combatir las múltiples formas de corrupción, lo que no había era comunicación entre ellas –estaban fragmentadas. Para coordinarlas, el SNA dispuso de un Comité Coordinador que reúne a las instituciones clave provenientes de poderes diferentes y que son constitucionalmente independientes. Del Legislativo está la Auditoría Superior de la Federación; del Ejecutivo viene la Secretaría de la Función Pública; del Judicial vienen el Tribunal de Justicia Administrativa y el Consejo de la Judicatura; de los organismos autónomos, la Fiscalía especial en combate a la corrupción y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; al centro se pone al Comité de Participación Ciudadana, cuyo miembro presidente también preside al Comité Coordinador. En el nivel estatal, esta figura es más o menos replicable, pero no así para el nivel municipal.

Replicar un SNA en el nivel municipal asume tres supuestos que no se cumplen: (1) que el gobierno municipal es similar o igual al gobierno estatal y federal; (2) que la corrupción a nivel municipal es cualitativamente similar a la corrupción a nivel estatal y/o federal, y (3) que, en el municipio, la fuerza de la sociedad civil se ve reflejada en la constitución de los Comités de Participación Ciudadana.

Primero, el municipio es constitucionalmente autónomo, pero no tiene los mismos dispositivos que los otros dos órdenes de gobierno para asegurar, en teoría, el funcionamiento de los SMAs bajo el molde del federal y estatal. A nivel municipal no hay independencia entre poderes, porque de entrada no hay poderes. El ayuntamiento es una mezcla de ejecutivo con “contrapesos”, pero no es un cuerpo legislativo; los regidores no gozan de plena independencia. El  nivel municipal no cuenta con las instancias homologadas a otros órdenes de gobierno para atender los problemas de corrupción como lo harían los SEAs y el SNA. Propiamente hablando, no hay un poder judicial municipal, tampoco hay una fiscalía independiente. La contraloría municipal es la que de hecho desempeña el papel de “fiscal” frente a los tribunales estatales; no obstante, en México las contralorías municipales no son independientes de la presidencia municipal. Los organismos de transparencia y acceso a datos en los municipios tampoco son independientes de la presidencia municipal. En fin, no sería posible realizar a nivel municipal la coordinación contemplada a nivel federal y estatal, pues los actores que habría que coordinar ya están siendo coordinados por quien ocupa la presidencia municipal. Tener un CPC sería una gran simulación institucional con nulas probabilidades de ser contrapeso en las decisiones de coordinación anticorrupción.

Segundo, no sólo las estructuras son diferentes a nivel municipal, también las formas en que la corrupción se manifiesta. No es que sea completamente diferente, pero “el diablo está en los detalles”. La mayoría de los estudios de corrupción se ha enfocado en estudios a nivel nacional, y muchos de estos han sido cuantitativos. La caracterización de la corrupción en el municipio se conoce mejor a partir de anécdotas y experiencias personales: la mordida, las palancas o la extorsión. En un trabajo de investigación (ver aquí, y aquí) constatamos la necesidad de entender la corrupción más allá de sus expresiones diádicas, y mejor conocer cómo la corrupción se vuelve la regla: cómo se consolida. Esta aproximación nos ayuda a entender cómo funciona la corrupción, quiénes la promueven y desde dónde; cómo se organiza y por quiénes; qué hacen para mantener las cosas debajo del radar, y cómo debilitan los contrapesos para mantenerse impunes. Cosa contraria, y más limitada, sería medir la corrupción con instrumentos que capturan la experiencia de corrupción que afectan a los ciudadanos (por ejemplo, en las interacciones con burócratas de nivel calle), dejando fuera la corrupción que se esconde en las instrucciones y decisiones tomadas a los niveles más altos de la administración municipal.

Tercero, los CPC fueron creados bajo el supuesto de que la fuerza de la sociedad civil se reflejaría en la constitución de los comités, y que estos, a su vez, representarían un contrapeso importante para atender la corrupción en sus respectivas localidades. Sin embargo, la variación de la fuerza de la sociedad civil en los diferentes estados, su nivel de organización, su nivel de compromiso con la sociedad y con el bienestar general, afectan los procesos de nominación y selección de los integrantes. En el diseño de la estrategia no se contempló la variedad de roles que desempeña la sociedad civil en ambientes donde impera la corrupción: ¿representa un contrapeso? ¿Son parte del entramado informal que se beneficia de recursos públicos? De igual manera, no se contemplaron los retos que podían surgir al establecer este mecanismo ciudadano en ambientes que exhibieran diferentes niveles y tipos de consolidación de la corrupción. No se tomaron previsiones para contextos en los que la sociedad civil es débil o poco organizada; contextos en los que la sociedad civil es sumamente poderosa, o contextos en los que la sociedad civil está cooptada o amenazada por partidos políticos, crimen organizado, o intereses ajenos al bienestar público. Podríamos, como efecto colateral, estar exponiendo a estos ciudadanos a ambientes altamente peligrosos sin poder garantizar su seguridad.

Los SMAs, bajo el modelo del SNA, no son aptos para atender la corrupción sistémica de los gobiernos municipales. No podrían funcionar para combatir la corrupción; por el contrario, servirán para legitimar las acciones de los gobiernos municipales cuando estos sean capturados por organizaciones con intereses ajenos a lo público. Ejemplos hay varios: el SMA que es usado por la presidencia municipal para perseguir y castigar la corrupción de sus opositores, pero que desestima los casos de corrupción de sus aliados. El SMA que logra implementar dispositivos de monitoreo que son “llamativos e innovadores”, utilizando aplicaciones electrónicas y plataformas digitales, y que gana premios nacionales e internacionales, pero que en el fondo no logra detener el calado de la corrupción en el municipio. Estas son simulaciones: son SMAs que ayudarán a lavar la cara del poder cuando éste no se ejerza hacia el interés público. La corrupción sistémica puede cooptar los instrumentos anticorrupción, con el efecto indeseado de servir para cimentar y legitimar al sistema de corrupción que impera en dicho entorno (Jancsics & Jávor, 2012, p. 92; Doig, Watt, & Williams, 2007). Esta es la principal trampa de los sistemas municipales anticorrupción.

Oliver Meza y Elizabeth Pérez-Chiqués
Miembros de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas. Comentarios bienvenidos.

Bibliografía citada

Doig, Alan, David Watt, and Robert Williams. "Why do developing country anti‐corruption commissions fail to deal with corruption? Understanding the three dilemmas of organisational development, performance expectation, and donor and government cycles." Public Administration and Development: The International Journal of Management Research and Practice 27.3 (2007): 251-259.

Jancsics, David, and István Jávor. 2012. “Corrupt Governmental Networks,” International Public Management Journal 15, no. 1: 62-99.