In memoriam Luiz Villela
Nunca el mundo entero ha asistido en tiempo real a un evento que amenaza la vida de todos sus habitantes como esta pandemia. Esto genera miedo, incertidumbre, y un conjunto de preguntas existenciales y de políticas públicas. Estamos presenciando en muchos países un arduo debate e incipientes conflictos entre distintas instancias de gobierno acerca de la gestión de la crisis. ¿Qué nivel de gobierno debió encender las alarmas y reaccionar primero? ¿Están todos los niveles de gobierno cooperando de manera adecuada y con la misma intensidad de reacción? ¿Con qué recursos se cuenta?
El presente texto, que parte de la premisa de que todos los niveles de gobierno deben estar involucrados en la respuesta —incluso en los sistemas más centralizados—, tiene como propósito aportar argumentos al debate sobre cómo reconfigurar las relaciones intergubernamentales para proporcionar una mejor respuesta, tanto a la crisis como a los desafíos post pandemia. Se centra en los países latinoamericanos, en el enorme impacto que tendrá la crisis en los segmentos más pobres de su población y en las persistentes dificultades para financiar al sector público en todos los niveles.
La pandemia nos lleva de regreso a Hobbes. La principal prioridad del Estado vuelve a ser garantizar la protección a sus ciudadanos, pero esta vez bajo una noción ampliada, en especial para los países de América Latina. La emergencia urge a los países a ampliar y mejorar sus sistemas de protección social, particularmente en los servicios de salud y los programas de asistencia social, con la finalidad de contar con mayor capacidad para enfrentar el brote actual y cualquier brote subsecuente, en términos de eficiencia y de equidad. Esta crisis, en efecto, ha mostrado dos cosas: el enorme peso de responsabilidad que cae sobre las intervenciones públicas, más que sobre la iniciativa privada; y, una vez más, que los pobres cargan con la peor parte.
Ilustración: Víctor Solís
Si bien este tipo de epidemias suelen ser grandes igualadoras en el largo plazo, tal como lo sugiere Branko Milanovic, en el corto plazo pueden generar brechas que no se perciben fácilmente en el debate público, ya sea por el impacto directo de la emergencia o incluso derivado de las medidas adoptadas, tal como sucede en las condiciones de la vivienda, producto del confinamiento adoptado en la mayoría de los países.
El confinamiento pone una carga desproporcionada sobre los hogares pobres situados en zonas en donde los servicios públicos no son los adecuados (agua potable y saneamiento) y las necesidades básicas se mantienen insatisfechas (alimentación, salud, vivienda y educación), dificultando el cumplimiento de medidas comunes como el confinamiento y la higiene corporal. Los países de América Latina mantienen importantes brechas en esta materia. Muchas de las políticas públicas para enfrentar estos problemas, por cierto, son responsabilidad de los gobiernos locales: desde la provisión de servicios básicos (incluyendo los cementerios) hasta las reglas de urbanismo, pasando por la policía local y el suministro oportuno de la información sobre la propagación del virus.
Los impactos económicos de la emergencia ya se perciben y no son nada alentadores para la región; por ejemplo, se anticipa una caída del nivel de actividad superior al 5 % en Argentina y Brasil y superior al 6% en México (IMF, abril 2020), caídas que tendrán fuertes repercusiones sobre los presupuestos públicos. Habrá una considerable disminución en los ingresos fiscales; surgirán nuevos y crecientes requerimientos sobre el gasto público; aumentarán, en consecuencia, los déficits fiscales; y el endurecimiento de las condiciones financieras significará mayores costos de endeudamiento.
Es por ello que resulta sumamente relevante discutir no solo qué medidas deben tomarse, sino también qué orden de gobierno las llevaría adelante y cómo se distribuiría la carga de ese financiamiento. El “quién hace qué” y “el quién lo financia” son preguntas que quedan expuestas.
En publicaciones recientes se sugiere atender los impactos de esta emergencia reforzando las transferencias en efectivo, los subsidios salariales, implementando condonaciones y diferimientos en el pago de impuestos para ayudar a los hogares y negocios afectados (Werner, 2020; Dell’Aricia, Mauro, Spilimbergo y Zettelmeyer, 2020; CEPAL, 2020), aprovechando los mercados de crédito, y accediendo a recursos de organismos internacionales (Izquierdo y Ardanaz, 2020). Esto es, a grandes rasgos, lo que los Estados están haciendo independientemente del estado actual que guardan sus instituciones (en cuanto a capacidad y confianza ciudadana) y con el nivel de recursos públicos que pueden movilizar hasta el momento (Levy, 2020; CEPAL, 2020).
Pero las características de la pandemia y sus consecuencias se plantean en distintos países, sin distinguir entre federales o unitarios. En algunos casos existe una disputa de competencias entre distintas autoridades, como en Brasil y Colombia, aludiendo incluso a la autonomía de los estados, como en México;1 también sucede en el conflicto entre provincias, los mecanismos de compensación derivados de la explotación de recursos naturales, el debate sobre la posible emisión de cuasi-monedas, o la cesión de facultades a autoridades locales para el control de precios, como en Argentina; por el lado del financiamiento local, como en Chile; o por la parte del endeudamiento y reestructuración de deuda, como en Brasil y Ecuador. Estos casos, en su mayoría, convergen en políticas públicas inconsistentes, cuando no contradictorias, que ocurren en un mismo territorio (Cejudo y Gómez-Álvarez, 2020).
Aunado al diseño e implementación de las acciones de respuesta, y a la necesaria modernización en todos los órdenes de gobierno, habrá que tener en cuenta que el impacto sobre los gobiernos intermedios y locales será tan heterogéneo como sus capacidades de respuesta, atendiendo a las siguientes características: presiones sobre el gasto por el lado de la provisión de servicios públicos básicos, atención médica y apoyo a la economía local; mientras que por el lado de los ingresos las diferentes capacidades dependerán del nivel y estructura de la recaudación tributaria, la base imponible de los ingresos propios, el monto y la composición de las transferencias intergubernamentales, así como la posibilidad, el origen y el destino del endeudamiento subnacional.
Teóricamente, los promotores del federalismo fiscal sugieren que el diseño y financiamiento de los programas sociales sean responsabilidad de los gobiernos centrales. Pero en la práctica, ya sea por presión de las circunstancias o por el avance de los procesos de descentralización, son cada vez más comunes los programas a cargo de los gobiernos intermedios y locales derivado de su cercanía con las personas, aspecto que obedece a las mayores ventajas comparativas para intervenir en el seguimiento de las personas más afectadas por la crisis, y en la provisión de apoyos en dinero o en especie.
Las crisis entre órdenes de gobierno se multiplican toda vez que las capacidades y el acceso a recursos y financiamiento para responder de manera expedita a una crisis de esta naturaleza no son las mismas, y se ven profundizadas ante las altas demandas que son inéditas en cantidad y calidad.
Una de las opciones que surge es el mejoramiento de los sistemas de transferencias intergubernamentales y en especial sobre su componente de igualación. Existen varios instrumentos a tomar en cuenta que son simples y compensadores en el corto plazo, destacándose aquellos: 1) centrados en las funciones de gasto por habitante para prestar servicios equiparables en cantidad y calidad en cada territorio (como sucede en Australia); 2) de redistribución de ingresos centrados en la base gravable potencial de los territorios: actividad económica y propiedad inmueble; y 3) que toman como referencia los ingresos locales provenientes de actividades extractivas para compensar aquellos gobiernos de regiones que no tienen acceso a estos recursos. Estas medidas toman relevancia en una región en donde la desigualdad es tan profunda en lo individual y lo territorial.
En lo inmediato, la tarea crucial de la coordinación intergubernamental es compartir información entre los niveles de gobierno. La información tiene que ser apegada a los criterios más estrictos de transparencia, sin dejar espacios para las diferencias y alteración de cifras. Se deben evitar respuestas tardías, como en China.
Segundo, para que la coordinación se logre se necesitan mecanismos efectivos. Existen buenas prácticas, como por ejemplo el llamado “federalismo del ejecutivo” (executive federalism), proceso en donde representantes de diferentes órdenes de gobierno se reúnen en órganos permanentes para compartir información, discutir soluciones y llegar a acuerdos.
Tercero, y esta es la tarea más difícil, debe haber coordinación fiscal y financiera. Los recursos, especialmente en situación de escasez, deben asignarse a donde más se necesitan, tomando en cuenta las diferentes capacidades administrativas y de gestión de los diferentes actores, de manera de facilitar la implementación y ejecución.
Las respuestas van a requerir hacer las cosas muy bien —o sea mejor que antes—, así como de instrumentos que habitualmente están fuera de la “caja de herramientas”. Se debe tomar que cuenta, además, que la pandemia es seguramente el primer caso en la historia en el que la información sobre la evolución de una emergencia de esta magnitud se muestra en tiempo real en todo el mundo, lo que dinamiza también las posibilidades de respuesta. Cada ciudadano puede usar esta información para evaluar su propio riesgo de contagio y si su gobierno está proporcionando una respuesta adecuada. Los gobiernos, por su parte, tienen la oportunidad de identificar y adoptar a su contexto las mejores prácticas, aspecto que se torna un componente crucial de la modernización del gobierno.
Puede que para articular respuestas acordes a la emergencia sea necesario reorganizar una parte sustancial de las relaciones intergubernamentales. Seguramente será una ardua tarea. Pero las crisis profundas como la actual pueden facilitar el consenso para la solución de problemas que en tiempos normales parecen ser completamente irresolubles.
Giorgio Brosio
Profesor Emérito de la Universidad de Turín.
Juan Pablo Jiménez
Oficial de Asuntos Económicos de la CEPAL.
Ignacio Ruelas
Asistente de investigación en el CIDE (Región Centro).
Las afirmaciones incluidas en este artículo no representan necesariamente a nuestras instituciones.
1 Ver también: “Jalisco podría abandonar el pacto fiscal”.