El 12 de febrero de este año, el Ejecutivo Federal hizo suya la iniciativa presentada por el presidente de la Suprema Corte en la conferencia de prensa mañanera. La reforma tiene puntos que deben ser analizados a profundidad. Aquí analizaremos uno central para la defensa del sistema federal: la reforma a las controversias constitucionales de la fracción I del artículo 105 de la Constitución. Desafortunadamente, lejos de fortalecer a las controversias, la propuesta las debilita al ir en sentido inverso a la evolución jurisprudencial y a la importancia de la vía como medio de resolución de conflictos entre los ámbitos de competencia del Estado federal. La propuesta consiste en agregar un último párrafo a la fracción señalada en los siguientes términos: “En las controversias previstas en esta fracción únicamente podrán hacerse valer violaciones directas a esta Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales en que el Estado mexicano sea parte”.
Es importante señalar que, a partir de la reforma a la Constitución de diciembre de 1994, las controversias constitucionales se consolidaron como la vía jurídica de defensa de la Federación, de los estados y de los municipios, por violaciones directas o indirectas a sus competencias establecidas en la Constitución. La evolución de esta consolidación se puede advertir de diversos precedentes de la Corte, destacando la controversia 31/1997, conocida como el caso Temixco, que estableció las condiciones para que la controversia pudiese ser la vía de control del orden constitucional y de los demás órdenes establecidos en la Constitución, en particular del orden municipal. Este precedente es el que originó el concepto de principio de afectación como la base para analizar un agravio formulado por el municipio frente al estado o a la Federación, el estado frente a uno y otro, así como la Federación frente a un estado o un municipio, erigiéndose así como la vía de protección jurídica del principio federal.
Ilustración: Kathia Recio
A partir de este caso, la Corte ha elaborado y afinado el concepto de principio de afectación como la base para el interés legítimo de los distintos ámbitos de competencia, yendo más allá de la distinción técnica usada en el amparo entre violaciones de constitucionalidad y legalidad. Esto es fundamental para la controversia constitucional, ya que muchas de las invasiones que afectan competencias establecidas en la Constitución se expresan como violaciones de legalidad, como las que llevan al contraste entre los reglamentos municipales y las leyes de bases emitidas por los estados, la legalidad de los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos integrantes de un cabildo por parte del Congreso del estado, el análisis de la Ley de Coordinación Fiscal para la integración de la hacienda municipal, o la posible vulneración de las Leyes Generales que establecen la concurrencia entre la Federación y los estados.
En la exposición de motivos de la reciente iniciativa no se hace una explicación clara de la restricción que se pretende incorporar y se aduce que ésta es: “(e)n consistencia con la interpretación que ha realizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación con el objeto y alcance de las controversias constitucionales, cuyo sentido real es hacer control constitucional, se propone reformar el 105 constitucional con el fin de que el Alto Tribunal no analice cuestiones de legalidad, sino que se concentre en analizar las violaciones directas a la Constitución así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que México es parte”.
Esta declaración es equivocada, ya que la interpretación evolutiva que ha realizado la Corte desde la reforma de 1994 es en sentido contrario y hace que la distinción entre constitucionalidad directa o indirecta pierda su sentido. El concepto que la Corte ha desarrollado para el análisis de este tipo de invasiones es el de principio de afectación, que le da contenido al interés legítimo del actor en la controversia.
Para realmente entender la intención detrás de la propuesta de reforma es indispensable hacer referencia a las últimas sesiones del pleno de la Corte en 2019, en las que el ministro presidente Zaldívar intentó, sin éxito, introducir esta restricción a las controversias. En la sesión del 3 de diciembre, durante el análisis del recurso de reclamación 150/2019-CA, el presidente se refirió a la controversia de Temixco como aquella en la que la Corte, al interpretar de manera extensiva su competencia, generó múltiples inconvenientes a la justicia constitucional y señaló que se: “llenó de un trabajo excesivo a este tribunal que no le es propio, el idóneo y el adecuado para un tribunal constitucional”, lo calificó, además, como un criterio poco sano, ya que el tiempo invertido en estos asuntos “no podemos dedicarlo a asuntos más relevantes, más importantes y que tienen que ver con la defensa, el desarrollo de los derechos humanos y con las competencias propiamente constitucionales”. El presidente criticó la carga de trabajo generada por las controversias relacionadas con las haciendas públicas municipales ya que, desde su perspectiva, estos no constituyen asuntos propiamente constitucionales.
En la votación de la reclamación referida, los ministros Esquivel, Franco, Aguilar, Laynez y Zaldívar se pronunciaron a favor de la existencia de una causa manifiesta e indudable de improcedencia de la controversia al tratarse de una violación indirecta a la Constitución o de mera legalidad: verificar si se habían realizado o no transferencias de recursos a los municipios en los plazos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal. Por su parte, los ministros Gutiérrez, González Alcántara, Pardo y Piña votaron en contra. A pesar de que el resultado de la votación fue inferior a la mayoría calificada de 8, de que la resolución carecía de fuerza de precedente y de que iba en contra de los precedentes consolidados del Tribunal Pleno desde 1994 (en específico aquellos relacionados con el principio de afectación), el ministro presidente declaró que existía un acuerdo en el pleno para que las dos salas asuman como criterio “éste que ahora se ha decidido”. En la sesión posterior, la del 5 de diciembre, el pleno resolvió las reclamaciones 158/2019-CA y 151/2019-CA en el mismo sentido, en las que, si bien se obtuvo una mayoría de 6 votos, ya que se incorporó el ministro Pérez, tampoco alcanzaron fuerza de precedente.
En esa misma sesión se discutió la controversia 46/2019, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua, en la que se impugnaba una disposición de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2019, norma de vigencia anual, lo que obligaba a resolver la controversia durante ese año ya que, si aquella perdía su vigencia, la controversia debería sobreseerse. La disposición impugnada delegaba en la Secretaría de Economía la emisión de lineamientos y la reglamentación de los criterios de distribución, destino y aplicación de los recursos del fondo minero y la entidad actora señalaba que se violaba la división de poderes y el principio federal, ya que el Congreso de la Unión no podía hacer este tipo de delegación. En la discusión, el ministro ponente Gutiérrez proponía un entendimiento amplio del principio de afectación para la procedencia de la controversia, posición que fue compartida por la ministra Piña y, si bien los ministros González Alcántara, Franco y Laynez no compartían este entendimiento amplio, si consideraban que la controversia debía ser procedente y analizarse la posible afectación. Por razones diversas, los ministros Esquivel, Aguilar, Pardo, Pérez y Zaldívar votaron en contra de la procedencia de la controversia. La votación tuvo como resultado un empate (5-5), lo que imposibilitó la resolución del asunto. Sorprendentemente, el presidente levantó la sesión y dijo que debían esperar a la integración total del Pleno, ya que la ministra Ríos Farjat no había tomado posesión, citando a la siguiente sesión para el rendimiento de los informes anuales de las salas y del pleno. Esto tuvo como consecuencia que ésta y otras 27 controversias de vigencia anual quedaran sin resolución, de las cuales 22 eran también impugnaciones sobre el fondo minero.
Hay que subrayar que, en su argumento, el ministro Zaldívar ilustra justamente el problema de mezclar el concepto de interés legítimo (como principio de afectación) con el de violaciones indirectas a la Constitución, al señalar que, si bien existía interés legítimo del estado actor, éste se actualizaba con relación a una violación indirecta a la Constitución Federal, por lo que la controversia resultaba improcedente. Agregó que le parecía una inconsistencia exigir violaciones directas solo a los municipios y no a los estados y que, en el caso, se trataba de violaciones indirectas, ya que la impugnación se refería a un daño económico y no jurídico en la esfera competencial de la entidad actora, lo que no actualizaba un interés legítimo en la controversia.
Como lo hemos argumentado, la posición del ministro presidente que, puede suponerse, es la que está detrás de la propuesta de reforma, no es correcta, ya que en el caso Temixco la Corte no interpretó de manera “extensiva” su competencia, sino que delineó el concepto de principio de afectación. Es por ello que, de aprobarse la propuesta de reforma que restringe la vía de las controversias, se dañaría irreversiblemente a la única vía de control constitucional del Estado federal mexicano, lo que no sólo resulta frontalmente contrario al espíritu de la reforma de 1994, sino que dejaría sin vía de defensa al ámbito de competencia más vulnerable: el municipal. Es en los tiempos de mayor pluralidad democrática y de una potencial evolución a un federalismo cooperativo en los que el Tribunal Constitucional debe jugar un papel central para la resolución de conflictos entre los distintos ámbitos que componen al Estado federal y no renunciar a él.
Finalmente, la reforma tiene una concepción del Tribunal Constitucional exclusivamente de derechos, desdeñando una de las funciones originarias y fundamentales de estos, que fueron las que les dieron origen como mediadores entre las federaciones y los ámbitos subnacionales para la consolidación de estados complejos no unitarios, papel que al fin la Corte había comenzado a desempeñar después de la reforma de 1994 pero que la propuesta actual pretende terminar, bajo el pretexto de la carga de trabajo y de resolver asuntos “más relevantes, más importantes y que tienen que ver con la defensa, el desarrollo de los derechos humanos y con las competencias propiamente constitucionales”.
Teniendo el control difuso, el control de constitucionalidad local, el amparo, la acción de inconstitucionalidad y la declaratoria general de inconstitucionalidad como vías para la protección de derechos, ¿qué racionalidad tiene descomponer la única vía de control de competencias que tiene el Tribunal Constitucional por pretender agregar otra más de derechos? Los órganos que integran ámbitos del Estado federal no tienen derechos, tienen competencias, eso es lo que se ha venido perfeccionando en los conceptos de invalidez, en las discusiones del pleno y de las salas, así como en las resoluciones.
En conclusión, la controversia constitucional es una vía que ya funciona para el objeto que fue creada, por lo que restringirla en los términos propuestos es contrario a los principios fundamentales que un Estado federal de derecho debe garantizar para el adecuado ejercicio de las competencias en cada uno de sus ámbitos.
Raúl Mejía Garza
Investigador asociado del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A.C. (IFED) y profesor de derecho constitucional del CIDE.
Laura Rojas Zamudio
Investigadora asociada del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A.C. (IFED)