El federalismo en México ha sido motivo de debate desde su adopción en 1824, particularmente en torno a su eficacia, en una nación cuyos antecedentes históricos parecieran más cercanos a la tradición de los regímenes unitarios. No obstante, el hecho es que México, durante casi toda su vida independiente, se ha regido bajo el sistema federal, con amplias etapas en las que el poder político y económico se ha concentrado con mayor fuerza a nivel central y, durante breves etapas, en donde los gobiernos subnacionales se fortalecen y logran funcionar de manera más eficaz.
Es normal que, en coyunturas históricas, las federaciones en el mundo oscilen entre la centralización o descentralización del poder.1 En el debate sobre la eficacia del federalismo existen posturas que sostienen que un sistema unitario resultaría más acorde con los antecedentes de nuestro país y resultaría más eficaz dadas las debilidades institucionales persistentes en varias regiones de México. Para otros, sin abandonar el sistema federal, basta con centralizar más el poder político y uniformar, desde el gobierno federal, buena parte de las funciones públicas.
Ilustración: Patricio Betteo
Ambas visiones se estiman equivocadas. En primer lugar, porque nuestro país está conformado por regiones muy diversas, con grados de desarrollo económico y social muy dispar, lo cual hace difícil que puedan preverse políticas públicas uniformes que se dicten desde el centro y sean eficaces en todas las regiones del país. En segundo lugar, porque nuestro territorio y población son grandes, con grupos y sectores sociales diversos, algunos con costumbres y lenguas propias, lo cual complica una adecuada coordinación centralizada para brindar bienes y servicios públicos de calidad a toda la población. Asimismo, porque el simple cambio de régimen difícilmente dará mejores resultados si no se atienden las deficiencias de fondo y menos en un corto plazo; cabe destacar que regímenes unitarios exitosos como España, Francia, Italia e incluso el Reino Unido, han incorporado a sus sistemas de organización política, a lo largo del tiempo, aspectos propios de las federaciones como una respuesta para atender problemáticas como las descritas anteriormente, por lo cual es una falsa disyuntiva la elección de un régimen diverso al federal. Por el contrario, lo que se requiere es fortalecerlo.
Un aspecto relevante para el éxito de una federación, que me atrevo a afirmar es el principal, es la distribución adecuada entre los órdenes de gobierno de las potestades tributarias, de gasto y deuda pública (intrínsecamente ligadas a la distribución de competencias para proveer bienes y servicios públicos), lo cual se conoce como federalismo fiscal o hacendario.
El modelo actual se encuentra agotado y, como lo han señalado múltiples voces, requiere ser reformado, lo cual puede acelerarse como consecuencia de los recientes acontecimientos en nuestro país. Estamos viviendo en México situaciones inéditas que tienen una implicación directa en el federalismo hacendario mexicano: i) reformas legales y programas que centralizan servicios públicos, como la educación y la salud; ii) la disminución de los recursos federales que el gobierno federal transfiere a los gobiernos locales; iii) la introducción de nuevas instituciones, formales o informales, como los denominados “superdelegados” y “servidores de la nación” y, iv) las decisiones para atender la pandemia de Covid-19 que azota en estos momentos a nuestro país.
Así, se observa una clara intención del gobierno federal de centralizar servicios y programas públicos, no solamente para efectos de uniformidad, sino para ser prestados directamente por dicho orden de gobierno con la intervención directa de personal federal. También existe una clara política de disminución de transferencias de recursos federales (varios programas del “ramo 23” y otros subsidios), con el doble propósito de tratar de eliminar la discrecionalidad y por ende la corrupción en el manejo de dichos recursos y, por el otro, para destinarlos a los programas federales.
Estos acontecimientos están provocando cambios relevantes en decisiones tributarias, presupuestarias y de deuda pública que definen el federalismo hacendario. Por ejemplo, la disminución en las transferencias federales ha obligado a algunos estados a legislar sobre nuevos impuestos o incrementar las tasas de los mismos.2 Las reformas legales y los nuevos programas públicos también han ocasionado que los estados adapten sus propios programas y presupuestos para atender de formas distintas las acciones que antes estaban financiadas con recursos federales.
Adicionalmente, ante las menores transferencias de recursos federales, los estados y municipios están buscando nuevas fuentes de financiamiento para inversión pública. Las posibles fuentes son el incremento en su recaudación (lo cual es particularmente impopular), recurrir al endeudamiento (con los riesgos inherentes para sus finanzas públicas, pero, al mismo tiempo, con importantes restricciones que la legislación federal les impuso en 2015), o esquemas de participación público-privada para el financiamiento de infraestructura y prestación de servicios públicos (poco conocidos en varios gobiernos locales).
En el caso del Covid-19 se está observando cómo varios estados están tomando decisiones unilaterales en materia económica que incluyen políticas fiscales (diversos estímulos fiscales) y presupuestarias (subsidios y compras importantes de insumos para la salud), para atender las consecuencias en la salud pública y en la actividad económica de su población.
Recientemente algunos gobernadores, como los de Jalisco, Nuevo León, Tamaulipas y Coahuila han manifestado públicamente su desacuerdo con el gobierno federal en materia de coordinación fiscal, pugnando por una reforma a dicho sistema e incluso amenazando con salir del pacto fiscal. Desde el punto de vista jurídico salir del pacto fiscal es posible, sin embargo, no es fácil que dichos estados y otros pudieran hacerlo en la práctica por las consecuencias financieras que ello implica y los problemas de doble tributación que se presentarían. Sin perjuicio de lo anterior, estas posturas hacen impostergable iniciar la discusión para darle atención a un reclamo que es legítimo.
Todo lo anterior hace pensar que estamos ante un punto de inflexión para el federalismo mexicano. La restricción presupuestaria que están viviendo los gobiernos, la cual desgraciadamente se agravará derivado de las consecuencias económicas del Covid-19, así como la nueva relación política actual entre el centro y los estados, está provocando que estos últimos tengan la necesidad de tomar decisiones unilaterales para atender las problemáticas locales, lo cual tiene una implicación directa en el diseño de nuestro federalismo hacendario.
Lo anterior puede ser positivo en la medida en que el nuevo diseño de federalismo hacendario logre, entre otros objetivos:
i) Corresponsabilidad. Las entidades federativas y los municipios deben incrementar su propia recaudación para financiar la provisión de bienes y servicios públicos.
ii) Desarrollo Económico. Se debe incentivar el impulso al desarrollo económico a nivel local (si bien deben existir criterios redistributivos para fortalecer a los estados menos desarrollados, debe premiarse decididamente a aquéllos que impulsen su desarrollo).
iii) Desarrollo institucional. Fortalecer las instituciones y su capital humano para hacer un uso eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos y combatir la corrupción.
iv) “Crear ciudadanos”. Lograr que los contribuyentes perciban los beneficios que obtienen por el pago de sus impuestos y que puedan identificar qué orden de gobierno les provee los bienes y servicios públicos, con el objeto de empoderarlos y exijan resultados de sus autoridades (no sólo durante los procesos electorales).
v) Estabilidad del sistema federal. El fortalecer las capacidades hacendarias y la corresponsabilidad de los gobiernos locales produce un mayor grado de libertad de estos frente al centro y mejora los equilibrios de poder entre los mismos. También genera una sana competencia entre dichos gobiernos para distinguirse frente a los otros, impulsando con ello mejores bienes y servicios públicos y que se repliquen los casos exitosos. Lo anterior vuelve más eficientes y eficaces tanto a los gobiernos federal como a los subnacionales, lo cual promueve la gobernabilidad democrática y la estabilidad del régimen federal en beneficio de toda la población.
En suma, la coyuntura actual obliga a nuestros gobernantes, federales y locales, a replantear nuestro diseño de federalismo hacendario en beneficio de todos, con una visión de largo plazo. Los ciudadanos estaremos atentos esperando que no se deje pasar esta oportunidad y, ahora sí, sea la hora de un federalismo eficaz en México.
Guillermo Lecona Morales
Ex funcionario público que participó durante dos décadas en la elaboración, negociación e implementación de diversas reformas en materia de federalismo hacendario. Actualmente realiza investigación sobre esta materia en el Doctorado del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
1 En México, estos vaivenes han sido dramáticos: desde las interrupciones del régimen federal durante el siglo XIX (la imposición de regímenes centralistas y la intervención francesa); la confrontación militar con el gobierno federal por parte de algunos estados, al grado de amenazar la estabilidad del pacto federal (Yucatán durante el siglo XIX y algunos estados en la etapa revolucionaria del siglo XX); el control político y económico férreo desde el centro (durante buena parte del siglo XX); etapas de mayor descentralización de competencias y recursos públicos (durante los últimos años del siglo XX y al inicio del XXI); hasta la tendencia centralizadora actual desde el año 2015, la cual se ha acentuado en el último año.
2 Por ejemplo, en el año 2020 se incrementó el impuesto sobre nóminas en Aguascalientes, Baja California y Puebla; se creó un impuesto sobre bebidas alcohólicas en la Ciudad de México, Guanajuato y Tamaulipas; un nuevo impuesto sobre extracción de materiales en Michoacán; y a juegos con apuestas en la Ciudad de México.