Desde la fundación del Estado mexicano la forma de su configuración ha sido causa de los más acalorados debates. Si bien el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 (CPEUM) instauró de manera definitiva su forma federal, la composición que ello conllevó se ha puesto en duda en no pocas ocasiones.
Parte de los problemas del esquema federal en México se debe a que la descentralización ha sido mayormente de naturaleza administrativa. Es decir, se transfieren las actividades y toma de decisiones administrativas a entes públicos con personalidad jurídica y patrimonio propios, aunque desde el origen y de manera subsecuente se ha promovido una centralización política teniendo que el instrumento más eficaz para lograrlo ha sido la Carta Magna.
Lo anterior ha resultado de manera paradójica en una centralización política y una descentralización administrativa, lo cual ha generado de manera sistemática efectos en la toma de decisiones y en la estructura gubernamental de las entidades federativas.
Ilustración: Víctor Solís
Con la promoción de la democracia y la liberalización de los mercados, ocurridas a finales del siglo XX, comenzó una reingeniería institucional que encuentra como punto de inflexión el momento en el que se le otorga autonomía constitucional al Banco de México hace más de 25 años. Misma que consistió en la transición de una relación dependiente a una coordinada (mismo nivel jerárquico) con los otros órganos del Estado, además de algunas especificidades como la autonomía funcional y financiera para atender funciones primarias u originarias del Estado que requirieran conocimientos eminentemente técnicos.
Esta tendencia no ha hecho más que aumentar y crear un verdadero sistema. En la actualidad se han erigido en el orden federal nueve Órganos Constitucionales Autónomos (OCA) y ordenado, desde la CPEUM, que se establezcan cuatro instituciones espejo de este tipo en cada una de las entidades federativas, las cuales son: Organismos Públicos Locales Electorales (OPLES), Tribunales Electorales (TLES), Organismos de transparencia y acceso a la información pública, así como organismos de protección y promoción de los derechos humanos.
Esto ha dado como resultado la creación de 189 OCA en el orden local, de los cuales 67.72 % debe su nacimiento a lo dictado desde la CPEUM, y el 32.28 % restante es resultado de la libertad de configuración de las entidades federativas.
Dichos mecanismos centralizadores han generado una crítica a la CPEUM por actuar en detrimento de la libertad y soberanía de las partes integrantes del Pacto Federal. Si bien esto es cierto, puede hallarse una justificación derivada del hecho de que estos entes públicos funcionan como garantías institucionales de distintos derechos. Al respecto, Pedro Salazar Ugarte afirma que “cuando se trata de proteger las normas que recogen y garantizan los derechos fundamentales, está justificada la supremacía constitucional, la rigidez fuerte del documento y los controles jurisdiccionales de constitucionalidad”.1
Por otro lado, los OCA contribuyen efectivamente al fortalecimiento de la democracia, sacando del ámbito de las decisiones unipersonales diversos temas en los que hoy participan grupos colegiados de expertos. Lo anterior desemboca en un mejor ejercicio de la función pública y en un endurecimiento del sistema de “pesos y contrapesos”.
A pesar de la importancia que estos entes han tomado tanto en el orden federal como en el local, existe una ausencia de estudios integrales respecto del establecimiento y configuración de los OCA locales. Aunque, de tratarse de un cuarto poder, es notoria la asimetría en su diseño institucional y las tareas sustantivas que llevan a cabo. Además de que las resistencias a su reconocimiento desde los poderes tradicionales conllevan, en ciertos casos, a la creación de instituciones endebles que impiden la consolidación de este tipo de entes y que no contribuyen como deberían a la vida democrática en México.
Como resultado de las reticencias de los poderes tradicionales y de las posiciones conservadoras que critican su existencia, en muchas ocasiones se ha generado desde el poder una insuficiencia presupuestal en los OCA, procesos de integración politizados de sus órganos de dirección, así como amenazas relacionadas con auditorías cargadas de prejuicios, entre otros.
Recordando que el 32.28 % de los OCA locales es producto de la libertad de configuración de los estados, se tiene que el 12.7 % son fiscalías generales de justicia y otro 11.65 % son tribunales de justicia administrativa. Por lo tanto, sólo el 7.93 % del total de los OCA locales son una manifestación real de la libertad de configuración de las partes integrantes del Pacto Federal.
Este pequeño porcentaje es sin duda un esfuerzo por mejorar la función pública que lleva aparejado un fortalecimiento del federalismo, aunque sus razones en algunas ocasiones no tienen esta motivación. La experiencia existente hasta estos días lleva a colegir que entre las causas por las que los gobiernos incentivan la creación de estos entes se encuentra la de la transferencia de costos políticos pues, al depositar facultades y atribuciones que originalmente se encontraban dentro del ámbito de un poder tradicional, se ha pensado que además de una porción de poder se transfiere la responsabilidad de los servidores públicos que integran al órgano. De igual manera, en algunos casos la creación de estos entes ha sido alimentada por la trasnochada idea de que con su creación se abona a la resolución de problemas coyunturales, siendo que como ya se sostuvo, sus funciones son originarias y primarias.
Un ejemplo claro del intento de transferir responsabilidades por parte de los poderes tradicionales locales ha sido el aún inexistente Consejo de Evaluación de la Ciudad de México como OCA, teniendo en cuenta que el artículo 47, párrafo 3 de la constitución local establece que:
El Consejo de Evaluación de la Ciudad de México, con base en la ley de la materia, determinará mediante acuerdos generales el número de comités encargados de evaluar respectivamente las políticas, programas y acciones en materia de desarrollo económico, desarrollo social, desarrollo urbano y rural, seguridad ciudadana y medio ambiente. Las recomendaciones que emitan los comités serán vinculantes para orientar el mejoramiento de las políticas, programas y acciones.
La atribución de emitir recomendaciones de carácter vinculante en materias tan importantes se traduce en un daño a la autonomía en el gobierno interior de las demarcaciones territoriales que integran la Ciudad de México. No sólo eso, también ponen a esta institución integrante de un cuarto poder por encima del Poder Ejecutivo local, pues al arrojar como producto de sus labores aquello que esta constitución llama “recomendaciones de carácter vinculante”, fácticamente se estaría poniendo a este Consejo por encima de él, pues no sólo evaluaría la eficacia de las políticas públicas sino que por el hecho de obligar, estaría incluso dictando política pública.
Por ejemplos como los anteriores se vuelve imprescindible comenzar a estudiar a estas instituciones en los órdenes locales. Además de ser ya 198 importantes entes, la suma de presupuestos asignados a los 189 OCA locales junto con los 9 OCA federales los pone en un tercer lugar en este rubro, por debajo de los recursos asignados al Poder Ejecutivo Federal y a los poderes ejecutivos locales, al Poder Judicial Federal y a los poderes judiciales locales y, por encima del presupuesto del Poder Legislativo Federal y los congresos de las entidades federativas. De seguir la tendencia en cuanto a asignación de presupuesto observada en los últimos años, en el corto plazo el cuarto poder ocupará un claro segundo lugar a la luz este criterio comparativo.
Marco Antonio Zeind Chávez
Catedrático de la Facultad de Derecho de la UNAM, miembro del Sistema Nacional de Investigadores, socio del despacho Zeind & Zeind y miembro de número del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México y de la Barra Mexicana de Abogados. Autor del libro “Organismos Constitucionales Autónomos”.
1 Pedro Salazar, La democracia constitucional: Una radiografía teórica, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 219.